1899年（光绪二十五年）在原山东巡抚毓贤的劝说下，慈禧决定改剿为抚、收编“义和拳”。接受招安的拳民为表忠心，也竖起了“扶清灭洋”的大旗并向京师汇集以待朝廷征调。
1900年6月21日，清廷发出了那份著名的《对万国宣战诏书》，但这份诏书的内容和发布方式都有些不寻常。
首先，诏书没有指明宣战对象，而是用“彼、彼等”来虚指。这既可以是任意一个国家，也可以任意一个国家都不是。怎么看都不像是强势宣战，而是在给自己留台阶和退路。
注：诏书里没有“宣战”或与之同义的词组，并不能说明清廷无开战之意。因为自古就没有现代的“宣战”概念，传统的天下观里中国为“天朝上国”，其它国家都是需臣服中国的藩邦，所以不存在对等的“宣战”，只有征剿和讨伐，如甲午战争光绪的开战旨令为“著李鸿章严饬派出各军，迅速进剿”。
其次，诏书并没有通过官方渠道照会或递送给任何一个国家政府。从程序上说，清廷即便是有心宣战，也没有走完宣战这个“流程”。清廷并不是不了解这个“流程”，甲午战争时清廷就将开战的旨令照会给了日本。
就算是慈禧真不懂，盛京将军增祺接到诏令后也电讯了朝廷“此次中外开衅，究系何国失和，传闻未得其详，应恳明示，以便相机应敌”。但直到京师沦陷，增祺也未收到答复。那么慈禧这么做的目的是什么呢？
小则欺压平民，大则侮慢神圣。我国赤子，仇怨郁结，人人欲得而甘心。此义勇焚毁教堂、屠杀教民所由来也。朝廷仍不肯开衅，如前保护者，恐伤吾人民耳。故一再降旨申禁，保卫使馆，加恤教民。故前日有「拳民、教民皆吾赤子」之谕，原为民教，解释夙嫌。
这份诏书不仅大篇幅控诉列强的罪行，实际也在切割朝廷和义和团的关系。指出是义和团在“毁教堂、屠杀教民”，朝廷则是“一再降旨申禁，保卫使馆，加恤教民”。这意思再明显不过了，“开衅”的责任在列强和义和团，与朝廷无瓜。
发布宣战诏书后，清廷并未去进攻大沽、天津一带登陆的西方联军，而是攻打东交民巷（使馆区）。围攻使馆的主力是清军不是义和团，慈禧这么安排不是怀疑大师兄们的“刀枪不入”，而是为方便后续“操作”。
注：英国记者普特南·威尔的《庚子使馆被围记》，清廷刑部主事李希圣的《庚子国变记》等亲历者都证实围攻东交民巷的主力是清军。
东南督抚收到朝廷诏令后无一赞同，两广总督李鸿章甚至表示“廿五矫诏，粤断不奉”。慈禧不仅没有责难督抚们抗旨，反而表扬他们“度势量力，不欲轻搆外衅，诫老成谋国之道”。
无如此次义和一团一民之起，数月之间，京城蔓延已遍，其众不下数十万，自民兵以至王公府第，处处皆是，同声与洋教为难，势不两立。剿之则即刻祸起肘腋，生灵涂炭，只合徐图挽救。
除此之外，慈禧还大倒苦水称朝廷不是和“邪匪”沆瀣一气，只是投鼠忌器。6月25日，慈禧下令在东交民巷北边桥上立了块“奉上谕保护使馆”的木牌。刻意营造挑衅、攻击洋人的不是朝廷而是义和团的氛围。
慈禧这么做不是要忽悠东南各省的督抚，而是她知道这帮督抚和洋人联系密切。希望通过他们告知洋人，朝廷为义和团所“挟”，是义和团在搞事，提前为战败谋划退路。换句话说刚和洋人开打，慈禧就在卖义和团了。
此后，东南督抚们与列强接洽、谈判并达成和平协议，即东南互保，而朝廷数万大军则和几百使馆卫队联合上演着一场“艰难”的攻防战。
主战派的代表端郡王载漪见东交民巷久攻不下，就以上谕的形式命令武卫中军分统张怀芝用新购的德国开花炮炮轰使馆区。张怀芝也觉得这仗打得诡异，就没有直接执行上谕而是去请示上级荣禄。
荣禄未置可否，只是说“横竖炮声一响，宫里边是听得见的”。心领神会的张怀芝“一番操作”，几百发炮弹全部打在使馆区的无人地带。但是也有人没能明白慈禧的真实“用意”。
7月1日朝廷发出驱逐传教士的谕旨，“现在中外既已开衅，各国教士应一律驱遣回国，免致勾留生事，仍于沿途设法保护为要”。但山西巡抚毓贤据此对洋人大开杀戒，杀教士、商人及家属191人（庚子期间洋人非战斗死亡共231人）。
这一下就坏了慈禧的算盘，把清廷搞得很被动了，慈禧不得不继续甩锅义和团。
7月14日慈禧再发懿旨，要求各地保护各国使馆、洋商、教士等。同日庆亲王奕劻照会各国驻华公使，请他们携带各自使馆官员及家眷离开东交民巷“暂寓总署（总理衙门）”并承诺清廷会保护他们免遭义和团戕害。
次日，总理衙门章京文瑞代表清廷前往东交民巷慰问各国使官，并赠送水果、蔬菜、肉蛋、面粉等食物。除此之外，文瑞带去了一个新提议 -- 护送使馆区人员前往天津（此时天津已被联军占领）。
同日慈禧又令仓场侍郎（负责漕粮运输的官员）刘恩溥联络义和团出京，分路扼守布置以防范联军入京；令荣禄等“督饬各军，竭力防剿，以遏敌人北窜”。至此慈禧的真实目的暴露无疑。
慈禧想将洋人驱逐出京，但又不想自己出面激怒洋人，更不想给列强报复的口实。于是就放纵义和团在京闹事，并让清军假义和团之名攻击东交民巷，想吓洋人自行离京。这才是几万清军和几十万大师兄，几十天也无法攻克几百人把守的东交民巷的真正原因。
我本来是执定不同洋人破脸的，中间一段时期，因洋人欺负的太狠了，也不免有些动气。虽是没阻拦他们，始终总没教他们十分尽意的胡闹。火气一过，我也就回转头来，处处都留有余地。我若由他们尽意的闹，难道一个使馆有攻不下来的道理？
《庚子西狩丛谈》
慈禧在西逃的路上也向跟随而来的怀来知县吴永（曾国藩孙女婿），间接表达过这个意思。
慈禧确实是限制了义和团对京畿一带洋人的攻击（洋人伤亡集中在山西），但是她没有限制义和团的杀戮欲望。砍不了洋人的大师兄，转而用更暴虐的手段去屠戮国人。不仅信奉洋教的不可饶恕，使用洋货的也一样必须“严惩”。
“有用洋物者必杀无赦，若纸烟，若小眼镜，甚至洋伞、洋袜，用者辄置极刑（《拳事杂记》）”，仅京师一带受难者就上万人。手段之残忍，对于很多受难者来说，死亡都是幸福解脱。
除此之外，笔者个人怀疑慈禧还有更狠的用意。她安排义和团出京围堵、布防，怕是没想让使馆区的洋人活着抵达天津。一是可报洋人羞辱之恨，二是洋人和义和团结下大仇后，她又多了个拿捏义和团的手段。
但是东交民巷的洋人死活不同意离京，而外出布防的清军和义和团又阻挡不住八国联军的进犯，慈禧不得不使用她提前就准备好的“后路” -- 推义和团出去背锅。
不承认对列强宣战，将庚子国变定义为大清的内乱，而“肇祸”的祸首则是义和团以及朝中主战的王公大臣。她、皇帝、清廷和“诸友邦”一样，都是受害者。
此后八国联军没追究慈禧的罪行，辛丑条约的全称也被确定为《中国与十一国关于赔偿1900年动乱的最后协定》，换句话说慈禧成功的献祭了义和团。
