新一轮财税改革前瞻: 央地税制再协调

经济观察报记者杜涛继1994年和2014年两轮财税体制改革，2024年中国即将推进又一轮财税体制改革。二十大报告提出，“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”。2023年12月召开的中央经济工作会议提出，谋划新一轮财税改革。

谋划新一轮的财税改革，依然在分税制的原则下进行。

2024年3月，财政部部长蓝佛安在《坚定信心真抓实干扎实实施积极的财政政策》一文中提到“坚持分税制改革基本原则，并与党的十八大以来财税体制改革成果相衔接，持续深化财税体制改革。”

分税制是指在划分中央与地方事权的基础上，确定中央与地方财政支出范围，并按税种划分中央与地方预算收入的财政管理体制。

1994年，中国实施了分税制财政体制改革，2014年深化财税体制改革也在分税制原则下进行。

多位研究者认为，分税制改革的核心在于重塑中央和地方的财力分配关系。在1994年分税制改革中，央地关系改变，中央财力得到加强；而即将推动的这一轮财税体制改革中，也有可能通过税收制度和财政支出制度的调整，进一步协调中央和地方财力关系。

粤开证券首席经济学家罗志恒说，与其陷入“地方税种”体系中，不如更加务实地构建“地方税收”体系，即以共享税为主，实现中央地方收益共享、风险共担。

澳洲会计师公会华东和华中区委员会会长诸斌认为，未来改革可能会在两个方面体现出新的变化：一是在财政收入改革方面，将着重优化地方政府的财政收入分配规则和地方税收结构。包括改革税收分享办法，完善地方税种设立和中央与地方税收共享规则。这旨在增强地方政府的财政自主性，促进地方财政的稳定和可持续发展，提高整体经济运行的协调性。

二是在财政支出改革方面，重点将放在优化政府支出结构和提升资金使用效率上。改革措施包括：加强对重点领域、政府购买服务和公共物品提供等方面的绩效管理，减少一般性支出，完善财政资金直达机制，并推动全面规范透明的预算制度和跨年度预算平衡机制，确保财政支出的合理性和效率。

中国全面深化改革的总体思路是：解决问题。

自2014年深化财政体制改革后，中国经济十年出现诸多变动，也给财税体制带来了新的挑战，如地方财政压力、财政可持续性等，这些也是此次改革要解决的问题。

罗志恒说，新一轮财税体制改革要实现的目标和方向有三：一是短期要化解面临的宏观税负持续下行、财政紧平衡、地方债务风险上升和土地财政向何处去的问题。

二是中期要通过体制机制改革解决财政可持续性问题，避免陷入财政危机。

三是长期更要站在国家治理和国家战略的高度，围绕促进共同富裕、推动高质量发展、构建全国统一大市场、统筹发展与安全等战略任务，构建新的财政和税收制度。

税制改革预期

一位县区财政部门的负责人对经济观察报表示，四年前，他刚做财政局长的时候，就曾学习了分税制改革历史以及改革的内容，此后对分税制改革的重点还进行过反复研究。

该负责人希望能够通过此轮改革理顺中央与地方的财政关系，特别是税种分享的关系。他说，当前地方财政困难的原因在于税源收入少。举例来说，增值税收入中央和地方的分成是5:5，但这是中央与地方的整体分成，省以下还有市县区乡三级政府，均分下来，每级地方政府获得的财力更少，其他分享税也是如此。

上述负责人说，地方政府的财权或者财力越来越小，与此对应的，事权却越来越多。“好听叫事权下放，不好听叫事情都下到地方了。”

上述负责人称，这也导致财权与事权越来越不匹配。各级事权压到基层，基层疲于应付，但是事权回收会更困难。所以有些时候会出现，政策是好的，基层念歪了的现象。

诸斌说，需要通过深化税制改革，如完善地方税体系，增强地方政府的财政自主权，可以从根本上提升其收入能力，减轻对中央转移支付的依赖。

罗志恒认为，中国有18个税种，对应5级政府。营改增后，调整了增值税收入分配比例，地方政府一般公共预算收入占比总体平稳，约54%。但由于地方失去了营业税这个主体税种，取而代之的是增值税、企业所得税和个人所得税的共享税，这也对构建地方税种体系产生了较大的冲击。

罗志恒说，与其陷入“地方税种”体系中，不如更加务实地构建“地方税收”体系，即以共享税为主，实现中央地方收益共享、风险共担。

近年，提高直接税比重作为解决方案之一也被反复讨论。罗志恒说，直接税主要包括财产税和所得税。在房地产税、遗产与赠与税等均难以推出的情况下，提高直接税比重主要依赖于个税。

诸斌表示，伴随财政体制的改革变迁，中国政府间事权划分也处于改革探索进程中。做大“蛋糕”才能有利于分好“蛋糕”。在新一轮的财税改革中，应坚持激励相容原则，通过财税体制改革，进一步激励各级政府发展经济、培植财源的积极性。

做大“蛋糕”方面，诸斌建议，实施优化增值税、消费税和个人所得税等主要税种的结构和分配政策。具体来说，实施简化增值税税率结构、扩大消费税覆盖范围以及加强对超高收入个人所得税的调节。这些措施旨在平衡税收的调节功能和筹资财政收入的功能，从而在扩大税收的覆盖面的同时，促进经济结构的调整和社会公平。

分好“蛋糕”则是在财政收入和支出改革方面，将重点优化地方政府的财政收入分配规则和税收结构，涵盖改革税收分享机制、完善地方税种设立和中央与地方税收共享规则，并着眼于优化政府支出结构和提升资金使用效率，通过强化绩效管理、推动透明的预算制度等改革措施。

诸斌还提到，在新一轮的财税改革中，地方财政压力及债务管控等问题是一个必须思考的问题。改革应着眼于建立更加透明、可控的地方债务管理体系，包括但不限于设置合理的债务上限、强化债务审计与监控，以及探索多元化融资渠道，如发行市政债券，以替代传统的银行贷款等。

财税改革逻辑

1987年10月，党的十三大报告中提出，要“在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制”。1992年党的十四大报告提出，“要逐步实行税利分流和分税制”，同年中央选择天津等九个地区进行分税制试点。

由财政部税政司原司长刘克崮主编的《中国财税改革三十年》一书中提到，财政部原部长助理韩国春在接受采访时说：“1994年1月1日起全面实施的工商税制改革和分税制财政管理体制的改革，是一次历史性的选择，是建立适应社会主义市场经济发展的中国财税体制的一次重大改革，对促进整个经济体制改革、扩大对外开放和国民经济的持续、快速、健康发展，都具有深远的意义。”

分税制改革是中国改革开放以来，财税改革主要原则和脉络，其关键在于协调中央和地方的财力、事权分配，并通过这种协调和规范，更好地厘清政府和市场的关系。

韩国春在上述书中也提及，分税制财政管理体制改革之前，财政管理体制存在不少问题：一是税收制度不规范、不健全，不同经济成分和不同经营形式的企业所得税制不统一，内外资企业流转税制不统一；二是国家与国有企业利润分配关系没有理顺，企业普遍实行的承包制不利于企业之间公平竞争，制约了财政收入的合理增长；三是财政包干体制不利于正确处理中央与地方的分配关系，导致中央财政收入占全国财政收入的比重不断下降，而且阻碍了全国统一市场的形成和生产力的合理布局。与此同时，财政运行机制也出现了许多紊乱现象，财政收入流失严重；社会分配秩序混乱，越来越多的部门与财政并行参与国民收入分配，大大降低了国家财政的分配协调功能。在这种情况下，对已经存在不少问题的财政体制进行改革就显得十分必要了。

1994年分税制改革后，2014年中国进行了新一轮的财税改革，时任财政部部长楼继伟表示，此轮财税改革的主要思路是：完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算。

楼继伟在2014年还提到，当前我国正处于经济增长由高速向中高速的换挡期、从中等收入国家向高收入国家跨越的关键期、改革发展由经济社会向“五位一体”统筹协调的转换期，中长期的“三期叠加”，使财政运行环境发生重大变化。从大的趋势看，随着经济社会发展，社会公共风险持续增加，国家治理复杂性加深，政府职能逐步拓展，越来越需要强大的财政来支撑国家治理、保障政府履行职能，为市场经济有效运转提供服务和创造公平竞争环境。因此，深化财税体制改革、建立现代财政制度，是完善社会主义市场经济体制、加快转变政府职能的迫切需要，是转变经济发展方式、促进经济社会持续稳定健康发展的必然要求，是建立健全现代国家治理结构、实现国家长治久安的重要保障。

2024年，是分税制改革30周年。2024年3月，蓝佛安在其《坚定信心真抓实干扎实实施积极的财政政策》一文中描述，科学谋划新一轮财税体制改革……在保持宏观税负和基本税制稳定前提下，研究优化税制结构，健全地方税体系，完善绿色税收制度，推进非税收入改革。研究完善财政转移支付体系，探索建立促进高质量发展的转移支付激励约束机制。研究完善财政体制，加快推进省以下财政体制改革，健全财政事权和支出责任相适应的制度。

中国社会科学院财税研究中心主任杨志勇在《谋划新一轮财税体制改革——如何破题》一文中认为，分税制的基本框架在新一轮财税改革中是需要保留的。对于任何一个大国来说，只要实行市场经济，分税制是常用的财政管理体制。现代国家财政收入的主要收入形式是税收，处理中央和地方财政关系的重要内容之一自然是在中央和地方之间划分税收，分税是现代财政体制不可或缺的内容。

诸斌认为，分税制改革将重点围绕以下几个方面进行优化调整：一是强化地方税体系建设。在保持宏观税负总体稳定的基础上，进一步完善地方税种结构。增加地方政府的财政收入来源，提升其财政自主权和可持续发展能力；二是健全中央对地方的转移支付制度。完善转移支付的结构和机制，确保资金使用效率和效果，促进公共服务的均等化，同时进一步明确中央地方的财政责任；三是重构中央地方财政关系。通过分税制的优化改革，重新定义中央和地方在财政收支上的角色和责任定位，使地方政府能够更好地适应和引领区域经济社会发展需要。

罗志恒认为，财政体制改革的核心是“政”。这个“政”是指政府职能，是指政府的规模，更是指政府与市场的边界，这也是探索新一轮财税体制改革的前提条件。近年来，财政的核心症结在于有限财力与无限支出责任之间的矛盾，这一定程度上源于政府与市场的边界越发不清晰，政府的兜底责任增加有关。具体体现为经济社会风险财政化，包括房地产风险财政化、金融风险财政化、社会风险财政化、超前承诺财政化等。