近日，广西壮族自治区十四届人大常委会第十二次会议表决批准了《南宁市特种行业治安管理规定》（以下简称《规定》），按摩服务业首次被列入南宁市特种行业管理范畴。
《规定》明确指出，按摩服务业经营者对凌晨2时至8时在场所内接受服务的人员，应当如实记录其姓名、住址、身份证件种类和号码等信息。同时，强调了经营者应当根据治安管理需要安装视频监控设备并确保设备正常运行。
北京合川律师事务所律师李雷在接受中国新闻周刊采访时表示，特种行业之所以进行特殊管理，关键在于其与社会治安紧密相连，因此，公安部门需对其进行特殊管理。他认为，《规定》中要求按摩服务业经营者在凌晨时段对接受服务的人员进行个人信息登记，是鉴于实践中该行业普遍提供留宿服务，同时并未对留宿人员进行身份信息登记，这实际上是一个治安的漏洞。
据悉，《规定》所称的特种行业包括十二类，具体包括：旅馆业、公章刻制业、典当业、印刷业、生产性废旧金属收购业、报废机动车回收拆解业、开锁业、寄卖业、二手机动车交易业、机动车维修业、按摩服务业以及法律、法规规定的其他特种行业。
《规定》将于2024年11月1日起正式生效实施。
“吃螃蟹的第一人”
按摩行业作为服务业的重要组成部分，正逐渐成为人们日常生活中必不可少的养生方式。
相关数据显示，中国是全球最大的按摩消费市场，2022年中国按摩市场规模约为4432.4亿元，消费人次31.89亿人次，预计2023年中国按摩市场规模为5065.9亿元，消费人次为35.18亿人次。
企查查数据显示，截至2024年10月11日，全国现有57.5万家按摩相关企业，山东最多，其次是广东、江苏、河北、四川、辽宁等地。具体到南宁市的情况，当前该市共存有3988家与按摩服务相关的企业。在注册量方面，数据显示2023年南宁按摩相关企业的新注册数量为165家，与去年同期相比增加了41.0%，而今年截至10月11日，南宁已累计新注册107家按摩相关企业。
按摩店。图/图虫创意
美团数据也表明，近些年美团上推拿理疗类门店大幅上涨，艾灸、刮痧、拔罐等传统中式养生服务供给增速领跑行业大盘。上海是首个拥有万家足体康养门店的城市，成都、北京、广州、深圳、重庆等地的门店数均已超过7000家。
在刚刚过去的十一小长假期间，美团数据显示，洗浴中心搜索量同比增长230%，足疗按摩相关的消费评论和笔记相比去年同期增长88.5%，长沙、上海、成都、杭州、武汉成为国庆期间足疗按摩搜索量最高的城市。
在不少受访者看来，作为一个千亿级别的蓝海市场，按摩服务行业正逐渐展现出强劲的发展势头。
按摩行业在快速发展的同时，也暴露出一系列社会治安问题。由于缺乏统一监管和标准，一些不法分子利用监管漏洞进行非法经营、涉黄涉赌等违法犯罪活动。这些问题对行业的健康发展和公共安全构成了严重威胁。
一位业内人士向中国新闻周刊透露，地方一直在探索有效的监管手段以治理相关问题，但遗憾的是，至今尚未形成有效的管理和治理体系，这给地方监管部门带来了较大的压力。
李雷对中国新闻周刊表示，当前各省、自治区、直辖市普遍制定了关于特种行业治安管理的地方性法规，但各地对特种行业的界定并不统一，且同一地区在不同历史时期，特种行业的范围也存在差异。例如，在《规定》之前，《西安市特种行业治安管理条例》（2017年）将按摩相关场所列为“特种行业”之一，不过其表述为：“提供按摩服务的洗浴、足浴等经营性休闲场所……”
“明确将‘按摩服务业’作为特种行业之一进行明确列举的，在南宁出台《规定》之前的立法中并未发现。”李雷说，“南宁可以算是勇于吃螃蟹的第一人。”
事实上，对于特种行业与社会治安的关系，《公安部关于改革和加强特种行业管理工作的通知》曾经明文指出：“特种行业是公安机关发现、控制和打击违法犯罪活动的一个重要阵地……违法犯罪分子利用旅馆等特种行业落脚藏身和进行盗窃、诈骗、赌博、卖淫等各种违法犯罪活动突出……”
中国政法大学法学院副院长张力在接受中国新闻周刊采访时指出，根据《人民警察法》第6条规定，人民警察有权对法律、法规规定的特种行业进行管理，《规定》是地方性法规，将按摩服务业纳入特种行业，是依法给予公安机关的授权。他认为，南宁这一做法符合现行法律规定。
但他同时也指出，虽然部分场所较易被违法犯罪人员利用，但不等于与该场所有关的行业就一定要被纳入特种行业，从而给公安机关带来更重的靠前执法负担。
张力进一步强调，如果现有法律法规在打击治安违法行为方面已经有比较完善的规定，那么主要的问题应该是执法的问题，是按摩服务场所发生违法犯罪行为后，如何及时追查的问题。他担忧，增加监管部门可能无法真正解决问题，反而可能造成与行业主管部门的监管交叉，甚至相互推诿。
专家：谨防侵犯隐私
据了解，由于《规定》要求按摩服务业经营者必须安装并确保视频监控设备的正常运行，这一要求引发了部分公众对于隐私保护的担忧。
中国社科院城市发展与环境研究所原研究员牛凤瑞对中国新闻周刊表示，按摩服务业确实容易成为“打擦边球”的领域，如何进行有效的规范是一个亟待解决的问题。特别是在安装摄像头的问题上，如何在确保安全的同时保护顾客隐私，都是需要在实践中不断探索的问题。
李雷指出，尽管《规定》第十条规定安装视频监控设备的地点是：“经营场所的出入口、营业厅、电梯轿厢、保管库房、停车场等区域”，并需要“设置显著的提示标识”，但由于按摩服务业具有一定的特殊性和复杂性，除了摄像头的位置之外，还需要关注如何妥善保存监控录像、防止录像外传等关键问题，以确保顾客隐私不被侵犯。
据了解，为了保障法规的有效实施，《规定》还针对按摩服务业经营者违反相关规定的行为设定了相应的法律责任。例如，对发生在经营场所内的赌博、卖淫、嫖娼等违法行为，不制止并且未向公安机关报告的，由公安机关处1万元以上10万元以下罚款。同时，对于按摩服务业违反规定不按照规定安装视频监控设备或者设备不正常运行的，由公安机关责令限期改正；逾期不改正的，处1000元以上5000元以下罚款；不按照规定期限保存视频监控录像资料的，处500元以上2000元以下罚款；删改、传播、非法使用视频监控录像资料或者非法透露有关个人信息的，处5000元以上2万元以下罚款。
与此同时，将按摩服务业纳入特种行业管理后，如何保障该行业经营者的合法权益也是业内关注方向之一。
李雷指出，当前各地针对特种行业的管理规定多侧重于规定经营者的义务，而对于如何有效保障特种行业经营者的正常运营则鲜有明确条款，此现象在各地特种行业管理规定中普遍存在。此外，各地针对特种行业的行政管理流程，包括许可证申领、行政处罚执行、行政检查实施及行政强制措施的程序性规定亦显不足，此类程序性规定的欠缺同样不利于保障经营者的合法权益。
李雷还提到，在当前技术条件下，安装监控设备、登记人员信息、信息共享等措施均具备可行性。但还需要考虑到，南宁通过特种行业立法对“按摩服务业”进行法治化管理，在全国范围内尚缺乏可借鉴的先例。《规定》实施之后，执法人员在实践执法中也需注意依法行政，积累经验。
他认为，行政机关在执法过程中可能遇到的最大难点在于，行业经营者与消费者对将按摩服务业纳入特种行业并实施严格管理的必要性存在认知差异。“若未能让行政对象理解立法的必要性和合理性，有可能会影响到该行业的健康发展，这也是《立法法》强调科学立法、民主立法的原因所在。”李雷说。
