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中华民国政府在1912年春天，数次致电库伦，想通过直接谈判在没有外来干涉的情况下和平解决外蒙古问题，沙皇俄国从中作梗，库伦当局坚持分裂立场，北京政府的上述设想未能实现。
俄国沙皇政府积极插手外蒙古问题的解决，主动要求在北京政府和库伦当局之间“调停”。北京政府深知沙皇政府的狼子野心，不愿让其充当“调停者”。
沙皇政府见北京政府不愿按俄国意愿解决外蒙古问题，就决定暂时撇开北京政府，与库伦当局签订条约，以此来压北京政府屈服。
1、与库伦当局缔约的缘起
这一想法是俄国外交部门首先提出来的。
俄国驻华公使库朋斯齐于1912年4月到任以后几天就得出结论：中国人根本不愿考虑俄国在蒙古问题上之要求。
当时俄国驻库伦领事吕巴，建议将哥萨克骑兵连作为俄国边界委员的卫队，派往恰克图市场上的中国市圈——买卖城。
库朋斯齐赞同这一意见，并说“可以赋予此种办法是应蒙古当局之请，在我国边境附近协助建立秩序之性质”，“此种办法一方面于我国在当地之利益十分有益，另一方面亦可促使中国人更加注意我们就外蒙问题向他们发表之声明”。
库朋斯齐报告说，根据他掌握的情况，如果俄国在外蒙古或中国西部地区采取对华施压的措施，不必担心遭到列强的反对，美国驻华公使嘉乐恒，已经表示美国政府不反对俄国在蒙古和中国东北的活动，英国驻华公使朱尔典说：现在俄国在中国西部地区及外蒙古完全可以自由行动。
6月22日，库朋斯齐再次向沙查诺夫发去紧急报告，中国外交总长陆征祥明确表示：外蒙古问题是中国内政，应按中国政府与库伦当局直接达成的协议解决此问题，中国政府在同库伦当局谈判时，自然会注意俄国提出的要求，但中国无意让俄国插手此事。
库朋斯齐说他对陆征祥施加威胁之后，陆氏才答应将此事提交国务会议讨论并给俄方以答复。
8月2日，陆征祥再次与库朋斯齐就外蒙古问题进行谈话。
陆征祥表示：
中国政府愿意通过民国大总统给哲布尊丹巴命令的形式，授予外蒙古自治特权，此令可通过俄国政府转达给库伦当局，以此来满足俄蒙两方的要求。
库朋斯齐对这个妥协办法不表赞同。
俄国外交部代理外交大臣尼拉托夫，随即与总理大臣及其他有关大臣磋商，并于8月6日上奏沙皇，就与库伦当局订约一事请沙皇定夺。
尼古拉二世8月9日于“什坦达尔特号”游艇上批道：“应从速办理。”
2、要缔结怎样一个条约？
1912年8月15日，俄国内阁召开会议，研究与库伦政权缔结协约问题。
关于协约的内容：
“要点是，俄国政府允诺捍卫喀尔喀之自主制度，不许中国军队进入蒙古，不许中国人向蒙古移民。另一方面，应使喀尔喀统治者承担义务，不订立违反上述原则之任何条约，并保证俄民及俄国贸易在蒙古范围内自由利用俄中历次条约规定属于他们的一切权利和特权。”
关于订约主体：
不仅哲布尊丹巴要签约，“而且最有影响之喀尔喀诸王公也要签约，因为世俗政权代表参加签约将使条约更为可靠”。
关于该协约所规定的领土范围：“初步决定以喀尔喀四盟为限。”
宣布归附库伦政权的某些内蒙地方目前还未列入协约，“科布多地方及阿尔泰地方（前者已加入喀尔喀）对该协约持何态度将取决于情势”，俄国代表在库伦谈判时应查明情势。
俄国内阁会议认为，为了帮助库伦政权建立军队和保障建立行政机构，俄国可能得借给库伦政权款项，并可能要以武力来支持库伦政权。
俄国外交部根据内阁会议决议对《俄蒙协约》及俄蒙《商务专条》草案做了修改，沙查诺夫于1912年9月3日将协约草案上奏沙皇；同时建议：
此次所签协约对外蒙古命运至关重要，俄国应派专使前往库伦，专使地位比俄国驻库伦总领事地位高，派专使更容易使库伦当局接受俄国的主张。
沙查诺夫建议任命前任驻华公使廓索维慈（此时任驻摩洛哥公使）为全权专使赴蒙订约，尼古拉二世当天就协约草案和廓索维慈的任命批示：“同意。”
3、廓索维慈的“忽悠”
廓索维慈于1912年10月初抵达库伦。他与库伦当局的谈判从10月6日开始，至11月3日结束，历时29天。
10月6日在俄国驻库伦领事馆举行了首次会谈。俄方与会者为廓索维慈、驻库伦总领事吕巴等人。蒙方谈判代表有“总理大臣”三音诺颜汗那木囊苏伦、“外交大臣”杭达多尔济、“内务大臣”达喇嘛车林齐密特等。
廓索维慈首先说明俄国政府对外蒙古“始终怀有好意”，声称俄国已迫使北京政府承认蒙古“自治”，且已制止了其出兵外蒙古的行动，他本人此次奉命前来缔约，然后将俄方拟定的协约及商务专条草案，交给库伦政权首席代表三音诺颜汗那木囊苏伦。
库伦政权方面主要由“内务大臣”达喇嘛车林齐密特发言。他首先对俄国皇帝如此无微不至之慷慨庇护表示感谢。
廓索维慈答称，为了使蒙古取得成功，必须相互支援，“且需要库伦政府接受我们提出之办法，完全相信我们真诚之动机”。
俄方拟定的商务专条规定俄人和俄国贸易在外蒙古享有许多特权，廓索维慈恐怕库伦当局不愿接受，遂以商人谈价的口吻说：
“俄国挺身捍卫蒙古，承担着重大义务，而所得补偿只是有限的贸易特权。其实，按照俄中条约，这些特权早已属于俄国所有，实际上俄国给予蒙古之好处要比从蒙古那里得到的多得多。”
俄国政府为什么给库伦当局这么多“好处”？
虑及库伦当局可能怀疑俄国政府的动机，廓索维慈进一步解释道，“同情蒙古”只是俄国政府支持库伦当局的次要原因，“重要的是，俄国不能允许中国人在我国边境地带加强力量，我们认为，与其同人口稠密、实行新政及最近事件证明好战之中国为邻，莫如同政治上软弱但友好的蒙古为邻。”
尽管廓索维慈巧舌如簧，库伦当局对俄方拟定的协约草案还是表示了若干不满。达喇嘛车林齐密特这个泛蒙古主义者的不满尤多。
他提出了疑问：
“此种文件能否给蒙古带来真正独立，蒙俄关系将是何种关系，是否是保护关系？”
沙皇政府对唐努乌梁海地区的方针是条件成熟时将其直接并入俄国，廓索维慈对乌梁海地区避而未谈。
为了不使库伦当局失望，廓索维慈提出可考虑在协约中载明俄国将给“内蒙以及将要归附库伦政府之地方”以援助，库伦当局代表没有同意。针对车林齐密特的库伦当局必须在俄中两国间做出抉择的言论，廓索维慈表白沙皇政府是要保障蒙古民族自治和民族生存，攻击中国政府是做空头允诺并且完全无视喀尔喀的自治要求。
会谈结束时，廓索维慈提请库伦当局认真讨论俄方的协约草案，在最短时间内给予答复，并要求外蒙古方面严守秘密防止北京政府知晓此事。
那木囊苏伦和车林齐密特表示：他们将立即报告哲布尊丹巴并召开会议进行讨论，由于事关重大，要做出决定尚需一些时日。
库伦当局代表就贷款问题私下与廓索维慈磋商。
廓索维慈暗示：
“帝国政府原则上已同意给予蒙古金钱援助，但惟有在协约签订后才能同意对该问题进行磋商。”
10月6日之后的七八天里，库伦当局内部进行了多次讨论，并与廓索维慈进行了几次谈判。廓索维慈一面与蒙方谈判，一面抓紧时间了解喀尔喀的情势，并与俄国外交大臣磋商，研究对策，调整谈判方案。
在这期间，哲布尊丹巴于1912年10月11日接见了廓索维慈。
反映其全面意见的蒙方对案，是在这几次谈判的最后一次谈判中正式提出的。
此前几次谈判中，蒙方就他们的主要要求与廓索维慈、吕巴等进行了磋商。
库伦当局的主要修改意见：
在协约中载明蒙古是“独立国”，“以确立蒙古既不依附中国，亦不依附某一大国之完全独立地位”；“将协约及专条扩大应用于内蒙古、呼伦贝尔及毗邻喀尔喀之其他地方”；“将关于不改变同俄国现行边界之条款列入协约”；俄国驻库伦代表升格，俄国向外蒙各城镇派驻领事，蒙古向俄国派驻使节。
此外，库伦当局要求修改商务专条第二、第四及第五条，“意在切实保障蒙民免遭俄民侵害及剥削”。
廓索维慈坚持俄国政府的既定方针，在哲布尊丹巴接见时向他强调了俄国所提协约的意义，“请他予以接受，尽可能不加改动和拖延”。
4、廓索维慈的“意外”
清朝在蒙古族地区实行盟旗制度，喀尔喀分为四盟86旗，这些盟旗互不统属。
1911年底俄国扶植建立了库伦政权，沙皇政府对自己扶植起来的哲布尊丹巴政权信心不足，担心不赞成缔约的喀尔喀王公日后可能不承认条约，1912年8月15日内阁会议确定廓索维慈的订约对象是哲布尊丹巴“呼图克图及喀尔喀四盟王公”。
廓索维慈通过进一步了解喀尔喀情势，认为这一决定应当改变。
他报告外交大臣沙查诺夫，建议说“协约及专条由三音诺颜汗及其他五位大臣签署即可，勿须其余王公签署”。沙查诺夫赞同廓索维慈的意见，不过，在协约定稿中最好保留蒙方签字人代表呼图克图及喀尔喀四盟王公一语”。
1912年10月13日，俄蒙双方再次在俄驻库伦领事馆举行会谈，蒙方代表除库伦政权几位“大臣”外，还有未参加前几次谈判的车臣汗那旺那林。
库伦当局正式提出了对案，廓索维慈因其与自己的草案大相径庭而对其发了火。
廓索维慈没有料到，库伦当局对俄方的协约及商务专条草案做了重大修改。库伦当局修改过的协约引言部分说明了外蒙古宣布“独立”之经过，“删去了关于俄国保障蒙古当局与诸王公管理国家及不许中国移民之规定。诸大臣认为，这是蒙古内政”，无须俄国保障，“蒙人欲自行采取措施禁止中国移民，从而保障某种独立。”
“蒙古对案第一条谈及蒙古人民举哲布尊丹巴喇嘛为皇帝，并列举了蒙古国各个组成部分，继而重申蒙古对中国并非臣属关系，俄国承认新制度并给蒙古以援助。第二条及第三条谈及互相间之友谊及维持边界现状。第四条规定俄国向库伦派驻公使，向蒙古其他地方派驻领事。第五条谈及俄人旅蒙及蒙人旅俄之签证事项。最后，第七条载明蒙古允诺不同别国缔结不合蒙俄协约规定的协定。”
廓索维慈认为商务专条改动不大，然已列入的若干规定于俄不利：
商务专条中“喀尔喀”一词改成了“蒙古国”；增加了禁止俄人向蒙人放款的条文；关于俄人有权获得土地所有权之规定改作只许俄人租赁土地；关于俄国人有权与各盟旗王公订约之规定，改为俄人有权同库伦政权各衙门订约；贸易圈内居住之俄人改为归俄国领事管辖，而不归贸易圈管辖；俄人无偿占用牧场放牧牲畜时间限定半年；规定了俄国官方人员使用蒙古台站马匹、骆驼的数量。
廓索维慈认为“蒙人企图实现不依附于任何人，而由专制统治者治理蒙古国之思想”；整个对案还贯穿着一种精神：缩小诸盟旗之权力和作用、将权力集中在库伦政权手中；“蒙古对案中若干规定亦流露出对我们的意图持怀疑态度，并企图千方百计不让俄国干预。”
廓索维慈认为“蒙人提出了许多过分要求和部分无理要求”。
5、廓索维慈的气急败坏
会谈一开始，廓索维慈傲慢地声明：
他“不能研究蒙古对案，因该对案已根本改变我国提案之性质及宗旨”。
蒙方仍由车林齐密特作答，他问廓索维慈究竟不赞成哪些修改意见。
廓索维慈言称：
俄国的协约草案经过俄国内阁再三考虑和讨论，俄国政府可以给予蒙人的东西均已列入协约，“我们的协约并不违反国际关系，且不损害原有利益，因此，不得对我们的协约无根据地随意改动”。
车林齐密特辩解说，1911年8月他与杭达多尔济赴俄求援时，俄国政府似乎已经“正式保证承认全蒙自治，不把外蒙与内蒙分开”。
车林齐密特继而宣称：“蒙古现已独立，欲根据与独立相符合之相互平等原则订约，不能接受业已拟好，甚至业经彼得堡批准之条约。”
廓索维慈劝告库伦当局“切勿迷恋于完整、统一的蒙古的思想，而应借助俄国以确保喀尔喀自治。当喀尔喀联合起来并制定出一定的国家体制时，再考虑吸收蒙古其他地方”。
车林齐密特仍然坚持蒙方之要求，车林齐密特批评俄方草案说：“现在所谓俄蒙条约，对于蒙人并无实利可言，只将蒙人置诸铁砧之上，铁锤之下，任意敲击而已。”
并指责俄国政府不把外蒙作为平等伙伴对待。廓索维慈恼羞成怒，气极败坏地将蒙方对案扔到地上，拂袖而去。
吕巴等俄方代表继续与蒙方代表谈判。库伦当局代表被迫放弃主要要求，只是请求以“蒙古”一词代替“外蒙”，在协约中载明哲布尊丹巴之“额真汗”名号；同时请求明确规定不许中国军队进入蒙境，不提中国移民一事，并要俄国承认库伦当局有向彼得堡派驻代表之权。
廓索维慈于14日致电沙查诺夫，简要地报告蒙方要求并表明自己的意见。次日又写了详细的紧急报告，细述蒙方对案内容及前两天谈判的经过。
他在报告中咒骂车林齐密特“厚颜无耻、骄傲自大”。
10月16日沙查诺夫复电说，俄国和库伦当局要互相承担义务，“可将该协约作为俄中两国解决蒙古问题之基础”，据此观点，可对约文作下述修改：
①“外蒙”一词可改作“蒙古”，“此种修改并不能预先决定协约上的领土范围”，同时可起到威胁中国的作用。不过俄国要声明，俄国政府将保障库伦政权的自治权，除喀尔喀外，此种保障将扩大到何地，俄国政府保留其决定权。
②同意在协约蒙文本中采用“额真汗”名号，“但俄文本中或者不采用该词，或者译作不能完全脱离中国之意。”
③第一条中“诸王公”一语可以删去。
④“不许中国向喀尔喀移民”一语必须保留，要预防当今库伦统治者的继任者改变对此事之看法，如果允许中国向喀尔喀移民，“俄国及喀尔喀有可能丧失其有权从拟议之协约中所获得之成果”。
⑤库伦政权在彼得堡设常驻代表机构不妥，俄国只能允许库伦政权在伊尔库茨克派驻代表，处理边境商务。
④廓索维慈按照沙查诺夫指示的方针继续与库伦当局谈判。库伦当局竭力列入关于取消中国主权及俄国承认外蒙古外交完全自主以及外蒙古有权选择专制君主政体之条款，遭到廓索维慈拒绝，库伦当局只好全部接受俄方的修改意见。
廓索维慈再与库伦当局谈判。库伦政权代表同意了沙查诺夫电告之修改意见。
1912年11月3日，《俄蒙协约》及俄蒙《商务专条》在库伦签订。
廓索维慈在签约时发表声明：
“除喀尔喀外，此种担保蒙古政府自治之权将扩大到什么地方，帝国政府认为自己有决定权。”
第二天，廓索维慈送给杭达多尔济5万卢布，他后来自鸣得意地写道：“余之微薄礼物…未尝发生一点贿赂痕迹。”
6、《俄蒙协约》的签订
《俄蒙协约》全文：
蒙人全体，前因欲保存蒙地历来自有之秩序，将中国兵队官吏逐出蒙境。举哲布尊丹巴呼图克图为蒙古之主。旧日蒙古与中国之关系遂以断绝。
现因此情形，并因俄蒙人民传统友谊，及须确定俄蒙商务之秩序，俄罗斯帝国政府特遣议约全权，四等文官伊万·廓索维慈与蒙古主、蒙古政府及执政各蒙王委任之议约全权蒙古总理大臣、万教护持主三音诺彦汗那木囊苏伦，内务大臣沁苏朱克图亲王喇嘛车林齐密特，外务大臣兼汗号额尔德尼达沁亲王杭达多尔济，陆军大臣额尔德尼达赖郡王贡博苏伦，度支大臣土谢图郡王扎克都尔扎布，司法大臣额尔德尼郡王那木萨赉，会同议定以下各条：
第1条：俄国政府扶助蒙古保守现已建立之自治秩序，及蒙古编练国民军，不准中国军队入蒙境及以华人移殖蒙地之各权利。
第2条：蒙古主及蒙古政府，准俄国属下人等及俄国商务照旧在蒙古领土内，享有此约所附专条内开各权利及特权。其他外国人在蒙古得享之权利自不能多于俄国人在彼得享之权利。
第3条：如蒙古政府认为，须与中国或别外国立约时，无论如何，其所订之新约，不经俄罗斯帝国政府允许，不能违背或变更此协约及专条内各条款。
第4条：此友谊协约，自签押之日起实行。两方全权将此约俄蒙文字平行排列，缮备两份，校对无讹，签押盖印互换为证。
俄历1912年年10月21日，即公举蒙古主之治理二年季秋月二十四日，立于库伦。
俄蒙《商务专条》包括17条，主要内容如下：
俄国人得在蒙古各地自由居住、迁徙，并经营工商等业；俄国人可将本国、蒙古、中国及其他国家货物运出运入蒙境，免纳一切税捐；俄国银行有权在蒙古开设分行；俄国人得在蒙古城乡租赁和购买土地，建厂开店垦种；俄国人可与蒙古政府协商开发矿产、森林、渔业资源；俄国可在蒙古增设领事，库伦当局也可向邻近的俄国地方派驻代表；俄国可在蒙古境内通商地点设立贸易圈，由俄领事管辖。
俄人有权在蒙古办理邮政；俄国驻蒙古领事及其办事人员可使用蒙古台站：凡自蒙古流向俄国各河及其支流，均准俄国人自由航行，与沿岸居民贸易；俄国人为运送货物、驱送牲畜，得在蒙古各地行走，并可建筑桥梁、渡口，向行经该桥梁、渡口之人收费；俄人驱送牲畜时可使用蒙古牧场，三个月内免费；俄国沿边居民得在蒙古境内割草、渔猎；俄国人与蒙人、华人有争议时，由俄领事与蒙官会同判决，关于俄人之判决，由俄领事执行。
《俄蒙协约》规定俄国帮助库伦当局搞“自治”名义下的实质独立，又规定沙皇政府控制库伦当局的对外关系，外蒙古地区被沙皇政府承认为一个名义上属于中国，实际上独立于中国的政治实体。
该约所附《商务专条》规定俄国人在外蒙古享有大量特权。
沙皇政府说这些特权与1881年中俄《改订条约》给予俄国的特权相去无几。这不符合事实。
1881年中俄《改订条约》给予俄人在外蒙古的商务特权主要有，在外蒙古各地免税贸易；在外蒙古三个设有或将设俄国领事馆的城市，俄民可以建造铺房、行栈，牧放牲畜；俄国领事官可由蒙古台站行走。
俄蒙《商务专条》给予俄人的特权远远超过了《改订条约》。《俄蒙协约》将俄国政府与库伦当局的关系从书面上固定下来，标志着双方勾结的进一步加强，它增强了库伦当局的地位。
该约是俄国政府与中国的一个地方当局私自签订的非法条约，它表现了沙皇政府对中国国家尊严的藐视，严重地破坏了中国的国家统一和领土主权。
（正文完）
