增强经济回升向好态势 财政政策需更加积极有为

闫坤杨远旭

在“适度加力、提质增效”的基调下，积极的财政政策在巩固增强经济回升向好态势、助推高质量发展中发挥了重要作用。下半年，积极的财政政策要更加积极有为，要在扩大国内

需求、支持科技创新与产业创新、保障和改善民生、深化改革以增强可持续性四方面重点发力。

上半年经济与财政形势分析

总体来看，2024年上半年，经济回升向好态势继续稳固，高质量发展成效不断展现，但内需不足的问题仍较明显。财政收支增速由正转负，财政政策“积极”特征不够凸显。

（一）经济持续回升向好，运行态势总体平稳

自年初以来，宏观经济政策效果逐步显现，上半年GDP同比增长5.0%，工业、服务业、消费、出口等指标表现良好，彰显中国经济强大韧性。世界银行、国际货币基金组织等国际组织和机构纷纷上调中国经济增长预期，展现出对中国经济增长的信心。

一是供给稳步改善，生产稳定增长。工业保持较快增长，装备制造业和高技术制造业表现强劲。上半年，全国规模以上工业增加值增长6.0%。其中，制造业增长6.5%，高技术制造业增长8.7%，充分凸显高质量发展强劲动能。1—5月，规上工业企业利润增长3.4%，工业企业效益得以改善。服务业增势良好，市场预期稳定。上半年，全国服务业生产指数增长4.6%，其中，信息传输、软件和信息技术服务业，租赁和商务服务业，交通运输、仓储和邮政业生产指数高于服务业总体水平。服务业商务活动指数持续处于扩张区间，服务业业务活动预期指数始终保持在55.0%以上较高景气区间。1—5月，规上服务业企业营业收入增长8.5%。

二是需求持续恢复，外需改善亮眼。上半年，固定资产投资规模持续扩大，全国固定资产投资（不含农户）增长3.9%，其中，制造业投资增长9.5%，高技术制造业和高技术服务业投资分别增长10.1%、11.7%。消费稳定增长，受消费品以旧换新政策刺激，社会消费品零售总额增长3.7%，全国网上零售额增长9.8%。服务零售额同比增长7.5%。货物进出口实现较快增长，货物进出口总额增长6.1%，对国内经济增长的拉动作用明显。

三是就业总体稳定，物价维持低位。全国城镇调查失业率平均值为5.1%，比上年同期下降0.2个百分点，强于今年《政府工作报告》中5.5%左右的预期目标。上半年，全国居民消费价格指数（CPI）上涨0.1%，工业生产者出厂价格指数（PPI）和购进价格分别下降2.1%和2.6%，但降幅逐月收窄。预计未来CPI和PPI有望延续回升态势。上半年，居民人均可支配收入名义增长5.4%，实际增长5.3%，为消费提升和民生改善奠定了良好的收入基础。

但也要看到，整体的投资和消费增速均在4%以内，低于5%的经济增长目标，对经济增长贡献不足，内需不足问题凸显。价格水平总体维持低位，与年初3%的目标相差较大，同样表明市场供求关系尚不稳定。因此，下半年，宏观经济政策需要继续着力稳固和增强经济回升向好态势。

（二）财政收支承压明显，超长期特别国债发行

相较于回升向好的经济形势，财政形势则承压明显，主要表现在以下方面。

一是财政收入增长稍显乏力。1—5月，全国一般公共预算收入96912亿元，下降2.8%，扣除特殊因素影响后可比增长2%左右。其中，税收收入80462亿元，同比下降5.1%，可比增长0.5%左右；非税收入16450亿元，同比增长10.3%，财政收入质量有所下降。全国政府性基金预算收入16638亿元，同比下降10.8%。将两本预算合计来看，即广义财政收入同比下降4%。财政收入是支出的基础保障，财政收入端的乏力表现，致使支出端增长缺乏支撑，财政政策空间不断压缩。

二是财政支出增速放缓。1—5月，全国一般公共预算支出108359亿元，增长3.4%。全国政府性基金预算支出27704亿元，下降19.3%。广义财政支出136063亿元，下降2.2%。财政支出强度对于国内需求具有重要意义，目前的财政支出强度对实现预期经济增长目标形成了一定拖累。从支出结构来看，1—5月，社会保障和就业支出同比增长4.5%，快于总体财政支出增速，财政对于稳就业的支持力度明显。2023年增发1万亿元国债用于灾后恢复重建和防灾减灾救灾工作主要在今年使用，导致城乡社区支出和农林水支出增速较高，基本保持两位数以上。相较之下，教育、科技支出均增速较为温和。

三是超长期特别国债顺利发行。根据财政部安排，5月中旬至11月中旬，20年、30年和50年超长期特别国债分期陆续发行，总计1万亿元，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。5—6月，超长期特别国债已分批分期发行2500亿元，其他7500亿元将在7—11月陆续发行，将对下半年稳定投资起到重要支撑作用。

但也要看到，上半年收入增速主要受去年同期中小微企业缓税入库抬高基数、去年年中出台的减税政策翘尾减收等特殊因素影响，下半年特殊因素影响将逐步减弱，收入增速也会更加乐观。伴随着去年特别国债政策效应的消退，下半年财政支出结构也有望向民生支出和科教支出优化。

下半年积极的财政政策的主要着力点

下半年，积极的财政政策要更加积极有为，进一步推动经济回升向好、实现高质量发展。

（一）着力稳投资促消费，重点支持扩大内需

下半年，积极的财政政策要以“两重”“两新”工作为重要发力点。一是加强资金统筹，高质量支持国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。要综合运用超长期特别国债、地方政府专项债券、中央预算内投资、车购税资金等政策工具，合力投向重点领域、重大项目；要加快做好项目谋划与储备工作，尽早确定资金投向，尽快形成实物工作量；要加强资金全链条、全流程监管，确保资金使用效益。二是加强财税联动，支持实施推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动。要适度扩大中央预算内投资等资金支持范围，综合利用税收优惠、贷款贴息、投融资担保、信贷风险补偿以及加速会计折旧等政策支持企业设备更新和技术改造，推动制造业投资改善；做好央地联动，合力推动汽车、家电、家装厨卫等耐用消费品以旧换新，激发居民消费潜力。

（二）着力支持科技创新与产业创新，加快发展新质生产力

加快发展新质生产力，必须着力完善支持科技创新与产业创新的政策体系。一是切实强化财政投入保障能力，全力打好关键核心技术攻坚战。财政要主动补位市场主体不愿涉足的基础理论研究、前沿科技攻关、公共服务保障等新质生产力发展的重点领域和薄弱环节，以对冲技术开发和未来产业培育中的不确定性与投资风险。二是有效体现财政政策激励效应，精准支持现代化产业体系建设。要统筹用好税收优惠、专项资金、政府采购、首台（套）保险补偿等政策，增强企业培育新质生产力的内在驱动力，促进传统产业改造升级和战略性新兴产业发展壮大。三是充分发挥财政资金引导作用，撬动金融资源和社会资本支持科技创新。积极探索形成财政资金、金融资源和社会资本多渠道并举的科技创新投入机制，持续加大科技创新领域支持力度。

（三）着力优化财政支出结构，持续增进民生福祉

下半年，财政要聚焦民生领域，不断优化支出结构，强化财政支出保障。一是要继续加大财税政策对稳就业的支持力度，强化财政政策与就业政策协同，落实好降低失业保险费率、失业保险稳岗返还、技能提升补贴、就业扶持专项贷款、就业补助和社保补贴等现有政策，支持企业稳岗扩岗和个人就业创业。二是进一步健全财政教育投入机制，着重聚焦学前教育普及普惠发展、义务教育薄弱环节改善与均衡发展、县域普通高中基本办学条件改善、高水平研究型大学创新发展等重点领域。三是落实好城乡居民基本医疗保险人均财政补助标准提高30元、基本公共卫生服务经费人均财政补助标准提高5元的年初预算要求，加强基层医疗卫生服务能力建设，提高医疗卫生服务能力。四是逐步健全多层次社会保障体系，稳妥实施企业职工基本养老保险全国统筹，加强社会救助保障。五是做好应急管理财政支持，中央财政要及时下拨资金，支持地方做好防洪抗旱与地质灾害救灾工作。

（四）着力增强财政可持续性，谋划新一轮财税体制改革

提升积极的财政政策效能，必须进一步深化财税体制改革，着力增强财政可持续性。党的二十届三中全会将重点研究进一步全面深化改革、推进中国式现代化问题。财税体制改革历来是改革的排头兵和先行军，必将在此次会议中有所体现。新一轮财税体制改革要关注地方财政困难的基本财政现实，把握数字经济、人口老龄化带来的严峻挑战，遵循推动高质量发展的目标导向，建立健全与中国式现代化相适应的现代财政制度。在预算方面，要强化财政资源统筹、加强预算绩效管理、完善预算支出标准、提升信息化水平、加大财会监督力度。在税制方面，要进一步完善综合与分类相结合的个人所得税制，逐步健全以所得税和财产税为主体的直接税体系。在财政管理体制方面，要逐步减少中央与地方共同财政事权，进一步明确支出责任划分，同时结合地方税体系建设，进一步完善收入划分和转移支付制度，力求激励相容、区域均衡。

（闫坤：中国社会科学院财税研究中心研究员；杨远旭：山东社会科学院助理研究员）