5月31日，由财达证券、大公国际联合主办，城投之家承办的“促化债 谋发展——城投平台市场化转型下的契机与挑战”研讨会在北京召开。会上，中央财经大学教授、博士生导师温来成作了题为“城投公司转型后的债务管理与地方财政关系”的主题讲座。温来成认为，当前城投转型缓慢，必须要结合中国当前实际情况，借鉴国外经验，处理好现代公共企业债务风险与地方财政的关系，妥善处理城投公司转型后的债务问题。
当前城投公司转型后靠自己很难走出债务困境
从2014年财政部要求城投公司开始转型至今已有十年，但是实际转型进度缓慢且成效并不显著。财政部提出的关停纯公益类平台公司、平台公司转PPP项目公司，以及平台公司商业化转型三种转型方向结果均不尽人意。通过分析城投公司财务发现，许多企业的资产数千万甚至上亿，但利润却只有几万或几千元，这与它们庞大的资产规模形成了鲜明对比。温来成认为，尽管许多平台的资产负债率看起来并不高，但许多资产并不真实，一旦面临债务危机，通过出售资产来偿还债务将非常困难。经过测算，90%以上的城投公司如果没有政府的直接或间接支持，将难以维持运营。去年年底，未还清的城投债高达11万亿元，推测整个有息债务在60到65万亿之间。去年城投的发债量为5万亿元，但净融资额仅为几千亿元。许多平台发债仅仅是为了维持自身运营，而非为地方政府做出贡献。
目前，地方财政状况也比较紧张，2024年1月-4月份一般公共预算收入下降了2%，许多地方的三保（保工资、保运转、保稳定）都非常紧张。2018年提出的化解债务明确时间是10年，即到2028年至少解决融资平台的问题，不能拖延到2030年以后，因为2030年是我国基本实现现代化的节点。在地方政府隐性债务治理和转型过程中，中央政府每年都下发文件，要求遏制隐性债务增长，但实际上债务仍在增长。
面对这种情况，需要考虑三个方向：关闭没有主营业务的空壳平台，保留一部分平台为政府服务，转型为现代公共企业，以及将大部分平台转型为面向市场经营的国有企业。其中，需要重点关注转型为现代公共企业后，这些企业面临的资本金补充不足的问题，因为历史上我国国有企业的资本金一直较低。此外，高资产负债率的惯性可能会延续到转型后的公共企业。政府投资项目将集中在公益型项目上，但这些项目面临价格管制的问题，这将给公共企业的经营带来很大压力。同时，转型后还将面临新形势下的政府授权和市场边界问题。例如，借鉴新加坡的淡马锡模式，政府大胆改革，给企业授权，企业内部实行高度责权利结合的体制。
国外地方国有企业融资方式及启示
国外地方国有企业数量较少。例如，法国在一些行业，曾经国有企业比例很高，有一些行业占到三分之一左右，经过多年私有化以后大幅度降低国有企业的比重，但是它还保留一些类似于我国地方政府融资平台的企业；美国有一些机构看起来像是行政机关，但实际上就是一些平台，干的事情和国内平台公司干的是相似的，运行机制也比较像。国外地方国有企业在经济社会发展中主要发挥以下四点作用：一是促进有关产业发展，促进经济增长；二是提供准公共物品服务，克服市场失灵；三是执行政府社会政策，履行社会义务；四是调节经济运行周期，实现国家宏观政策目标。
发达国家地方国有企业融资模式——从美国地方国有企业融资模式看，加利福尼亚铁路公司主要通过专项议案资金、政府拨款、发行债券，以及向银行贷款进行融资；纽约大都会运输署主要通过联邦政府和州政府拨款、从销售中抽取一部分作为收入、发行债券，以及其他多元化收入进行融资；布法罗污水管理局的融资途径有政府的援助、发行债券，以及政府和社会资本合作融资等。美国企业融资平台融资的渠道比较多，它的特点就是独立，行政上和政府独立，财务上和财政独立。
从英国地方国有企业融资模式看，以英国伦敦交通局为例，一个是政府的补助金，类似于我们讲的财政拨款，第二个向银行贷款，在与银行签协议的时候，政府明确他们任何借款都是自己借款，政府不提供任何商业担保，界限划的很清楚。从德国地方国有企业融资模式看，以德国法兰克福展览集团为例，融资渠道主要有贷款、股东增资等。
发展中国家地方国有企业融资模式——巴西的巴拉那能源公司主要通过股权融资、银行贷款，以及发行商业票据进行融资；印度喀拉拉邦水务局主要通过政府的拨款和捐赠、抵押的贷款，以及基金投资等方式融资。
稳妥处理城公司转型后债务困境的政策选择
温来成指出，在借鉴国外地方国有企业融资经验处理现代公共企业债务风险与地方财政关系的同时，需要结合中国实际情况考虑以下几个方面：
企业开展市场化融资，切断其与地方政府资信的关系；
地方政府对地方公共企业的债务不承担法律上的责任，同时防止“第二财政”现象；
严格控制投融资平台非标融资；
转变政府职能，明确划分国有企业与民营企业活动的边界；
保持资本金动态注入，保持企业合理的资产负债水平；
规范公共企业承担政策业务的条件，地方政府对企业生命周期最后阶段的债务承担责任。
我国作为世界上最大的发展中国家，发展仍然是第一要务。城投公司在城市更新和政府服务中扮演着重要角色。城投转型和风险治理很重要，但最终要落在发展上，利用城投的工具为政府服务。面对转型，我们既要有决心，也要有耐心，认识到转型是一个长期且需要不断探索和优化的过程。
