防范化解债务风险, 保障地方财政高水平安全

刘建民唐畅吴金光

地方财政安全是支撑地区可持续发展的核心要素。统筹发展和安全，必须将地方财政安全摆在更加突出的位置。2023年中央经济工作会议，将持续有效防范化解重点领域风险作为重要工作之一。建设湖南财政高水平安全保障体系，必须树立与贯彻举债有度、用债有效、管债有规、偿债有方的理念，全面有序深入推进防范化解地方债务风险工作。

提高政治站位，统筹推进高质量发展与高水平安全。一是坚持贯彻总体国家安全观。防范化解地方债务风险，必须正确认识与处理好发展与安全的关系，坚持高质量发展与高水平安全良性互动，以高质量发展促进高水平安全，以高水平安全保障高质量发展。要将地方债务风险管理上升为重要政治任务，强化各级地方政府对债务风险问题的敏感性，充分认识地方债务防范化解工作的紧迫性。二是强化政治担当与落实政治责任。要建立由高层领导牵头的债务风险防控工作小组，明确地方债务防范化解的主体责任，加强对债务监控、风险评估、风险化解等工作的领导，坚守重点领域不发生系统性风险的“红线”与“底线”。

强化制度约束，完善财政与债务管理体系。加强预算管理。坚决遏制无序举债搞建设行为，杜绝新增地方债务投入“政绩”项目，对举债用债行为实施严格的预算管理，实施定期预算审查制度，强化对预算执行的监督。深化推动地方财政体制改革。明确各级地方政府事权，科学界定各级政府在教育、医疗和养老等民生领域的地方支出责任，通过多种渠道保障地方政府的刚性支出需要。充分有效利用好中央对地方的财力支持，提升中央转移支付资金的使用效益，缓解地方各级政府刚性支出压力。强化地方债务监督管理。持续开展违规举债专项监督，用好审计、巡视、财政监督等检查结果，形成一套强针对性、行之有效的化债工作方案与具体措施。压实地方债务风险防控主体责任，制定明确的责任追究标准和程序，对于责任落实不到位、工作不力的，应予以严肃追责问责。

明确工作思路，并举推进地方政府债务存量化解与债务增量有效遏制。针对债务存量，全面启动新一轮债务审计工作，明确债务分类，按照公共产品（如基础设施）提供的债务、疫情期间充当准财政功能的“三保”支出产生的债务、经营性及其他形式的债务等不同债务类别，在摸清家底的基础上，根据具体实际，通过债务置换、债务重组、资产处置、延长偿还期限等多种方式，分门别类地寻求存量债务的化解之策。针对地方债务增量，要改变地方政府的考核体系，转变地方政府绩效评估过分强调GDP增长的做法，将统筹高质量发展与高水平安全的能力纳入考核内容，有效控制地方政府的过度借债行为。要纠正地方政府为基础设施融资中存在的债务期限与收益错配问题，强化偿债能力考量对债务增量的约束。要加快推动平台公司转型，进一步打破政府兜底预期，分类推进融资平台公司市场化转型，推动形成政府和企业界限清晰、责任明确、风险可控的良性机制。

把握工作重心，探索中长期彻底化解地方政府隐性债务的有效之策。通过县域经济增长来化解债务。探索县域经济高质量发展模式，加强县域财源建设，做大做强财政“蛋糕”，在严禁新增地方隐性债务的同时，依靠地方财政自给能力的提升，加快推进地方隐性债务的化解。努力实现从土地财政向股权财政的转变。地方政府应减少对土地财政的依赖，转而探索股权财政模式。充分发挥政府产业基金的作用，引导新能源、新基建、新材料等领域的投资，千方百计通过促进投资来扩大税基，并实现资产的保值增值。

立足长远目标，构建多级联动债务监控长效机制。构建多级监督联动体系。在地方政府债务管理中，党委需发挥领导作用，确立明确的权力和责任机制。同时，强化人大监督与审计监督，形成立体的、有机互补的监督网络，特别是人大通过行使立法权、重大事项审批权、任免权、监督权等，监督地方政府预算的规模、限额、用途，确保对债务风险的全口径、全方位、全过程监督和控制。提高债务透明度。贯彻落实地方政府债务公开制度，有效监督地方政府举债与债务资金使用行为。建立债务风险评估机制。充分发挥第三方评估机构作用，定期对地方政府的债务状况进行风险评估，动态掌握地方政府债务家底，及时预警债务风险。强化评估结果的运用，一方面将其作为财政资金分配和债务发行的依据，另一方面为适时精准调整债务管理策略提供充分可靠信息，确保地方债务风险可控。

[作者单位分别为长沙理工大学、湖南财政经济学院。本文系湖南省社会科学基金重大项目“新发展阶段下防范化解地方财政风险研究”（22ZDAJ009）的阶段性研究成果]