黄益平: 产能过剩的根源是宏观经济失衡

从去年底开始，官方发声中频繁出现产能过剩一词。

2023年底举行的中央经济工作会议与2024年《政府工作报告》都提到了产能过剩。2023年12月，中央财办相关负责人详解中央经济工作会议时曾提及，“部分新兴行业存在重复布局和内卷式竞争，一些行业产能过剩”。

产能过剩一词已经很久未在中央政策中出现。据卓创资讯统计，在过去20年的中央经济工作会议中，产能过剩一词共出现过8次，分别是2010年和2012年～2018年。

上述政策语境下出现的“产能过剩”与美国财政部部长耶伦提出的“产能过剩”内涵并不相同。对于后者，中国外交部、财政部和国家发展改革委均已发声驳斥，“出口商品多并不等于产能过剩”，但对于前者的成因和解决之道，仍需进一步分析。

就此，经济观察报专访了北京大学国家发展研究院院长黄益平。黄益平说，新一轮产能过剩最主要的原因是，中国经济正处在产业升级换代的关键时期，很多旧产业因无法持续发展急需寻找新方向。一旦出现有发展潜力的行业，全国范围内的企业甚至地方政府的资源都会向这些行业集中，最终在短期内形成产能暴涨。

自20世纪90年代至今，中国曾出现几轮产能过剩。黄益平认为，中国常态性地出现产能过剩问题，最根本原因是宏观层面的经济失衡，即投资多、消费少。化解当前的产能过剩问题，还是需要下功夫降低宏观经济失衡矛盾。

经济观察报：与过去几轮产能过剩相比，为何这一轮产能过剩涉及行业较为模糊，目前既没有官方明确的行业判断，多位研究者判定的范围也有所区别。你认为哪些行业出现了产能过剩？

黄益平：字面上理解，产能过剩即产能大于需求。在封闭经济中，能比较简单地定义产能过剩。例如，过去钢铁、氧化铝、水泥等行业产能过剩比较严重，基本是相对于国内市场需求而言。当然，其中一些行业通过大量出口解决了产能过剩问题。在开放经济中，定义产能过剩就很困难，除非出现了全球性的供大于求。

最近美国一些官员称中国产能过剩，似乎更多是从中国大量出口对其他国家的行业生产与就业造成一些影响的角度提出来的，所以不一定是严格意义上的“产能过剩”。并且，这一轮关于“产能过剩”的讨论确实比较复杂，既涉及传统行业如钢铁、氧化铝、造船等，也涉及新兴行业如电动汽车、锂电池、光伏等。

经济观察报：与此前几轮产能过剩相比，这一轮产能过剩有哪些区别？

黄益平：与此前几轮产能过剩相比，新一轮产能过剩确实存在一些明显差别。过去产能过剩主要发生在传统产业，现在开始出现在一些新兴产业。过去产能过剩的矛盾主要集中在国有企业，现在可能更多集中在民营企业。这可能说明造成这一轮产能过剩问题的机制与之前有差别。

与此同时，以前产能过剩主要是由政府推动投资形成，相关产业技术含量相对比较低。那时，国有企业即便出现产能过剩，也不会轻易退出过剩产能。现在出现的新一轮产能过剩，虽然也有政府推动，特别是通过产业政策推动的原因，但最主要原因还是中国经济正处在产业升级换代的关键时期，很多旧产业因无法持续发展急需寻找新方向。一旦出现有发展潜力的行业，全国范围内的企业，甚至地方政府的资源都会向这些行业集中，最终在短期内形成产能暴涨。

经济观察报：目前产销率、产能利用率等数据能反映中国存在普遍的产能过剩吗？

黄益平：平均来看，产能利用率数据似乎并没有反映出中国存在普遍的产能过剩，但这就涉及产能过剩的定义问题。例如，2023年中国“新三样”（电动汽车、锂电池和光伏产品）出口同比增长近30%，如果“新三样”缺乏国际市场需求，国内产业过剩问题可能会更加突出。

经济观察报：这一次产能过剩形成的原因是什么？中国需要推动一轮自上而下的“去产能”吗？

黄益平：中国常态性地出现产能过剩问题，最根本原因是宏观层面的经济失衡，即投资多、消费少。

自2008年全球金融危机以来，中国供需失衡的问题逐步得到缓解，但矛盾依旧非常突出。当前中国总消费占国内生产总值（GDP）的比例为57%，比全球平均水平低20个百分点，消费需求不足很容易造成产能过剩。

其实改革开放四十多年，中国几乎一直存在产能过剩问题。只不过早些年中国通过出口消化了国内的产能过剩问题。但现在通过出口来消化过剩产能似乎变得很困难，第一项因素是全球化政策出现了逆转，世界市场的开放度降低，叠加地缘政治矛盾，中国出口品的接受度显著降低。第二项因素是中国从小国经济跃升为大国经济，现在“买什么什么贵、卖什么什么便宜”，贸易伙伴对中国进出口的反应也就更大。

2016年自上而下“去产能”，实在是出于无奈。虽然政策举措达到了一些效果，也引发了不少问题，比如被去掉的大多是民营企业的产能，而不是国有企业的产能。

化解当前的产能过剩问题，首先还是需要下功夫降低宏观经济失衡矛盾；其次把产业政策的重点转移到创新链的前端，不要过多地支持产能复制；第三是约束地方政府、金融机构一窝蜂地支持所谓的新兴产业；最后是强化市场纪律，既然出现产能过剩问题的大多数是民营企业，市场会帮助他们出清相当大部分的过剩产能。

经济观察报：自20世纪90年代至今，中国反复出现产能过剩的问题，如何审视地方政府在其中发挥的作用？

黄益平：中国反复出现产能过剩问题，最根本原因是宏观层面的经济失衡。大量的投资总归要形成产能，如果没有足够多的需求，就会变成过剩产能。地方政府也推波助澜，过去地方政府支持传统行业的发展，现在支持所谓的新兴行业的发展，而且往往追求政治正确，不计成本。

市场经济也会出现产能过剩问题。一旦出现一个新兴产业，大量的资源会集中到这个新兴产业，最终就容易造成产能过剩问题。这是正常现象，甚至可以被称为市场失灵现象。如果市场机制能正常发挥作用，一旦出现产能过剩，过剩产能会被逐步出清。当然，出清过剩产能必然是一个痛苦的过程。