激发民企参与PPP活力

PPP（政府和社会资本合作）新机制又一重磅文件出台。4月8日，国家发展改革委等六部门修订发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。《管理办法》规范了特许经营实施方式，鼓励民营企业参与，改进了特许经营管理程序，为PPP项目规范发展、阳光运行奠定了制度基础。

有一种说法，“没有民营企业参与的PPP不是成功的PPP”，可谓一言道出本质——从国际经验看，PPP主要分为两种模式：基于使用者付费的特许经营，基于公共部门（政府）付费的私人融资计划。我国借鉴国外经验推进PPP，本是为了缓解政府财政约束、提高公共服务的效率与质量，然而，此前推行的PPP项目以政府付费为主，特许经营模式被虚化弱化，社会资本主动创新、降本增效的动力不足，反而加重了地方政府财政支出压力。

去年11月发布的《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》不仅明确PPP将聚焦使用者付费项目，全部采取特许经营模式，还提出优先选择民营企业参与，正是为了坚持回归PPP本源，还能严防新增地方政府隐性债务，推动民间投资结构持续优化调整。新《管理办法》对标的就是《指导意见》，最大的亮点在于，在坚持“最大程度鼓励民营企业参与”政策取向的基础上，对特许经营领域突出存在的问题进行了有针对性的制度设计，直面民企参与难题——

首先是民企入场难问题。由于基础设施和公用事业因为同时具有公共性和经营性两种属性，其市场化融资过去一直存在较多制约和瓶颈，因此这个领域也成为我国投融资体制改革的重点之一。《管理办法》将促进民间投资作为立法目的在总则中予以明确，新增政府和社会资本共担风险作为基本原则，要求必须以公开竞争方式选择特许经营者，杜绝以单一来源采购、直接委托等方式规避竞争，并细化相应的责任条款，规定“在特许经营者选择程序中设置不合理条件限制或排斥竞争，对不同所有制经营主体实行歧视待遇的”，公职人员将承担相应法律责任，有利于打破民资准入“玻璃门”。

其次是民企参与能力问题。毋庸讳言，此前参与PPP的社会资本主要是央企国企，民企参与度不高，与PPP项目投资金额大、对专业水准要求高，而民企缺乏相关经验、风险承受能力相对不足等因素有关。《管理办法》专设鼓励民营企业参与特许经营条款，不同所有制企业融资同等待遇等金融支持措施，加大对民企支持力度，就是为了减少差距。尽可能把对各类市场主体一视同仁、平等对待落实到各个方面，才能实质性适当降低民企参与门槛。

最后则是积极性问题。一般而言，PPP项目短则10年、长则40年，时间跨度大意味着要面临政策变化、人事变动等诸多风险，收益水平还较低，故而一些企业更青睐“短平快”、收益高的项目。一方面，《管理办法》明确政府侵占、挪用、拖欠特许经营者有关应付款项的法律责任，明确规定有关民商事争议通过仲裁、民事诉讼解决等，完善争议解决制度，重点解决政府履约诚信低问题，利于稳住民企预期、提振民企信心。另一方面，明确特许经营者改善经营管理和改进技术获得的收益归其所有，不仅能激发民间投资活力，也能提高公共产品和公共服务的质量效率。双管齐下，保护特许经营者合法权益，激发民间投资活力。