转移支付资金规模超10万亿, 审计发现这些问题待解

中国政府间的转移支付资金规模已经突破10万亿元，这笔资金如何使用得规范、高效，受到外界关注。

最近，一些省份陆续公开了2023年当地预算执行和其他财政收支审计工作报告（下称“审计报告”），在肯定转移支付支持地方“保基本民生、保工资、保运转”，促进基本公共服务均等化等方面作用外，也披露了一些转移支付在预算编制、资金管理使用、绩效管理等方面存在的问题。

这些问题包括，一些转移支付预算编制不够规范科学，一些资金没有细化到具体项目、地区，资金分配不够科学合理；部分转移支付资金拨付慢甚至闲置，有的资金存在虚列支出、超范围列支、挤占挪用等情形；一些转移支付项目绩效指标设计不完整不合理等。

多位财税专家对第一财经分析，上述一些转移支付相关问题，一方面与相关转移支付制度设计不够完善合理有关，另一方面也与地方管理水平不足等有关。未来应进一步完善转移支付制度，优化转移支付结构、资金分配方式，强化绩效管理，并结合中央与地方、省与市县财政事权和支持责任划分改革、优化税收分享规则等，增强地方自主财力，减少转移支付规模。

转移支付问题全扫描

财政转移支付是指上级政府对下级政府无偿拨付的资金，包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付。近两年，仅中央对地方转移支付规模就突破了10万亿元，其中今年预计规模为10.2万亿元，这相当于今年全年中央一般公共预算收入预计数。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，自1995年以来，我国逐步建立起了相对规范的转移支付制度，来弥补地方财政收支缺口和均衡区域财力，解决财政纵向和横向失衡问题。转移支付规模逐年增加、结构日益优化，在调节地区间财力差距、促进区域协调发展、促进公共服务均等化等方面发挥了积极的作用。

“随着转移支付规模的不断增加，转移支付的问题也逐渐暴露出来，尤其是转移支付资金的使用和项目执行层面的效率有所下降。”罗志恒说。

为了更好地促进巨额转移支付规范使用，地方审计部门也常常紧盯这笔资金使用情况。其中一些转移支付资金预算编制不规范时有发生。

比如，广东审计报告指出，非税收入返还结算补助等5项专项转移支付未及时清理，涉及年初预算2.84亿元。部分专项转移支付未细化到项目或地区，涉及年初预算156亿元。

安徽审计报告称，6项转移支付存在未按照规定方法分配、无依据分配、分配因素设置不科学等问题，涉及金额18.4亿元。

在转移支付资金拨付方面，地方审计部门普遍发现一些转移支付资金没有在规定时限下达，这既涉及一些中央转移支付拨付慢，也涉及一些省级转移支付资金下达不及时，这也使得一些转移支付使用进度慢，影响资金使用效益。

比如，广东审计报告指出，部分中央转移支付资金未在规定时限转下达，涉及金额69.91亿元，最长延迟193天。部分省级一般性转移支付和专项转移支付资金未按规定时限下达，涉及金额分别为16.40亿元和15.44亿元，最长延迟分别为314天和286天。

海南审计报告称，2个部门未及时分配服务业发展资金7200万元，导致年底资金支出进度为零。

还有一些转移支付分配不科学不合理，影响最终资金使用效益，甚至导致资金闲置。

比如，广东审计报告称，一般公共服务共同事权转移支付年初预算编制依据不充分，当年全部未执行，涉及金额10.36亿元。

海南审计报告称，下达13个市县4项中央转移支付资金1.89亿元，由于主管部门项目谋划论证不充分，以及市县用地未落实、立项审批和招标工作缓慢、无项目匹配等原因，全年仅支出504.3万元，支出率2.66%，未能实现转移支付资金牵引项目的效果。

审计署6月公开的审计报告显示，“重大品种推广补助”等2项转移支付，直至2023年9月才明确要求提供大豆等农作物的单产目标、种植记录，并以实际单产作为主要分配依据。但各地此时大豆等农作物已经收割，无法补录种植过程等并核实单产情况，资金分配缺乏依据，8个省收到的16.25亿元只得结转。

部分转移支付资金被挤占挪用等情形也屡见不鲜。

比如，湖北审计报告称，74个市县将5.58亿元转移支付资金拨付至财政专户、工资代发户等；11家单位将845.86万元转移支付资金用于其他方面支出。

一些转移支付资金闲置后，本应被上级财政收回，统筹使用，但地方采取多种手段留住这笔资金。

比如，北京审计报告称，海淀区在区级部门无资金需求的情况下，仍将专项转移支付资金7088.28万元拨付至部门又全额收回至区财政局，资金已闲置2年，规避了尚未分配到部门的专项转移支付结余资金应交回市级的规定。

为了提高资金使用效益，不少转移支付应采用预算绩效管理，但一些地方审计发现预算绩效管理不到位，绩效管理存在短板弱项。

比如，安徽审计报告称，27项转移支付在下达预算时未同步下达绩效目标，涉及金额117.59亿元。浙江审计报告称，8个专项转移支付的预算绩效指标存在覆盖领域不全面、效益指标全部或大多数为定性指标等问题，难以有效衡量、考评；12个专项转移支付资金实施到期后未开展绩效评价或评价范围不完整。

另外，由于近年来地方财政收入增长乏力，而刚性支出不减，地方愈加依赖转移支付。

比如，湖南审计报告称，地方财政对上级补助的依赖度普遍较高。2023年，79个省直管县财政支出依赖上级补助的比重均值达65.72%，其中11个县比重超过80%。

问题成因及破解之道

事实上，上述审计发现的转移支付问题并非新问题。

罗志恒分析，中国政府层级较多，中央政府对居民偏好了解有限，导致转移支付资金使用效率损失，出现了转移支付科目设置不合理、支持方向交叉重叠、资金错配等问题。地方高度依赖转移支付来履行地方政府职责易引发公共池效应，即本辖区提供公共服务的部分成本外溢到其他辖区，弱化财政分权对地方政府行为的约束，导致财政支出效率低下。

他认为，这些问题也反映了转移支付制度设计存在不合理之处。比如，转移支付结构不合理，专项转移支付占比较高；共同财政事权转移支付定位不清，列入一般性转移支付但实际具有“专项性质”，地方财政统筹调配的空间较小；转移支付资金分配和使用的激励约束机制不健全，缺乏有效的执行监督和绩效评价机制等。

中国人民大学财税研究所执行所长吕冰洋教授告诉第一财经，今年中央对地方转移支付规模高达10.2万亿元，地方财政运转大量要依赖转移支付。转移支付资金的使用效率高度依赖地方信息收集和传递的准确性，但是我国行政级次多、地方政府体量庞大，存在信息复杂性高、信息传递链条长的特点，在信息传递过程中容易出现信息失真现象，进而导致资金配置扭曲。

中央对地方转移支付超10万亿元，这笔资金大部分都分配至欠发达中西部、东北地区。罗志恒认为，财政形势越严峻的地区能获得越多的转移支付，产生了逆向激励，不利于调动财政经济大省发展经济、组织收入的积极性。

如何破解上述转移支付问题？

近期《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》在部署深化财税体制改革时，也提出完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。

吕冰洋认为，转移支付是地方财力的重要组织部分，它的改革要与政府间事权与支出责任改革、税收分享改革联系在一起。可以考虑在调整中央与地方事权、减少地方政府支出责任基础上，在税收分享环节就通过优化税收分享规则来平衡地方差距，这样可从根本上减少转移支付规模依赖及带来的相关扭曲问题。

罗志恒建议，配合事权和支出责任上移的改革，减少中央委托事权，逐步稳定转移支付规模。与此同时，优化转移支付结构，逐步提高均衡性转移支付和分类转移支付的比重，降低共同事权转移支付及专项转移支付的比重。优化转移支付资金分配方式，切实根据居民需求和政策需要分配转移支付资金，提高财政资金配置效率。

他还建议，建立以绩效评价和结果导向为核心的转移支付激励约束机制，加强绩效评价结果对转移支付资金分配的指导作用，提高转移支付资金使用效率。定期跟踪转移支付资金使用状况，加强对于长期闲置的转移支付资金的统筹与调度，对于超过一定比例的结转结余资金及时回收再分配。