导读：近十年间，伴随在非洲经济、政治和安全利益的增长，沙特、阿联酋和卡塔尔等海湾国家积极介入非洲国家事务，通过设立军事基地、投资港口、提供援助、斡旋地区争端、扩大经贸合作等手段来确立在非洲的影响力。在此过程中，海湾国家在非洲的政治、经济和安全参与迅速扩大，成为非洲的重要外部参与者。
本文指出，加强经济联系、扩大安全存在和加强外交资历是海湾国家对非洲政策的三大主要目标。经济实力的增长和对非洲经济联系的深化构成海湾国家在安全和外交领域对非政策目标的前提和基础。随着在非洲经济利益的增长，海湾国家逐步扩大在非洲的安全存在，并与当地国家开展反恐合作，以维护本国在当地的经贸利益。2015年爆发的也门战争则使得沙特和阿联酋在非洲之角地区的安全利益迅速增加，推动两国在非洲加强军事部署，与重要非洲国家建立军事伙伴关系和情报共享关系，并合作开展反恐、打击海盗和打击伊斯兰主义的行动。在外交领域，海湾国家一方面通过开设大使馆、加强高层互访等方式逐步扩大与非洲国家的外交联系，另一方面也试图通过对非洲的冲突斡旋来加强国际声誉，提升地区和国际影响力。
海湾国家的政治、经济和安全参与对非洲国家产生了较为复杂的影响。一方面，海湾国家在非洲的贸易投资和基础设施建设有利于推动非洲国家的经济社会发展，而且海湾国家相对雄厚的财政实力有助于其在非洲一些地区冲突上发挥重要的调解作用，推动地区紧张局势降级。但另一方面，海湾国家在非洲的安全参与和政治介入也使得中东地区地缘战略竞争扩散到非洲国家，并与当地原有的矛盾交织在一起，使当地局势更趋复杂和脆弱。海湾国家在非洲上升的影响力已经开始引起欧美国家注意，本文即美国智库提出借海湾国家之势来实现美国在非洲利益的初步分析。非洲是“一带一路”倡议落地的重要地区，包括海湾和欧美等众多域外国家在非洲日渐上升的存在对中非合作的影响值得进一步观察和研究。欧亚系统科学研究会特编译本文，供读者思考。本文原刊于美国战略与国际研究中心（Center for Strategic and International Studies），仅代表作者本人观点。
争夺非洲：海湾国家的外交政策实验室
文｜Will Todman
翻译｜Camelia
来源｜Center for Strategic and International Studies
▲ 厄立特里亚总统阿费沃基和埃塞俄比亚总理阿比在沙特国王萨勒曼见证下签署《吉达和平协议》，正式结束了20多年的冲突。图源：互联网
当厄立特里亚与埃塞俄比亚之间的边界争端在1998年演变为血腥冲突时，很少有人能预料到20年后会在哪里签署和平协议。2018年9月16日，厄立特里亚与埃塞俄比亚领导人在吉达和平宫（Peace Palace）面对面签署了和平协议，在其身后悬挂着沙特开国国王阿卜杜阿齐兹的巨幅画像，沙特国王萨勒曼·本·阿卜杜阿齐兹坐在下面，王储穆罕默德·本·萨勒曼和联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯分别坐在他两侧。这背后的含义很明显：在沙特的赞助下，数十年的冲突才得以结束。这项协议被称为《吉达和平协议》（Jeddah Peace Agreement）。
《吉达和平协议》是海湾阿拉伯国家近年来对撒哈拉以南非洲地区日益强力干预的一大例证。尽管阿拉伯半岛与撒哈拉以南非洲部分地区在宗教、经济和语言方面有着长期的历史联系，但海合会（Gulf Cooperation Council/GCC）国家在过去十年中迅速加深了与非洲大陆的经济和安全联系，其外交作用也随之增强。海湾国家正试图通过在非洲冲突中充当权力掮客来展示其在国际舞台上的地位，并试图在自身涉及的争端中获得非洲国家的支持。随着海湾国家准备在国际舞台上扮演更重要的角色，它们开始将撒哈拉以南非洲视为一个实验室，在那里它们可以测试更为积极、自信的国际干预措施。
1 非洲的经济前景
尽管阿拉伯半岛与非洲的贸易往来已有数百年历史，但2007年至2008年全球金融危机促使海湾国家深化了与非洲的经济联系。随着西方经济放缓，非洲快速增长的经济和不断扩大的中产阶级对全球投资者的吸引力与日俱增。但还有三个关键因素促使海湾国家转向非洲。与非洲建立经济联系有助于海湾国家利用其地缘战略位置，加强粮食安全，并提高其作为仁慈的伊斯兰国家的声誉。扩大在非洲的经济影响力为海湾国家提供了推进其安全和外交目标的最重要筹码。
海湾国家通过投资非洲市场推进了经济多元化战略，减少了对石油的依赖，而在2014年油价暴跌后，这一点变得更加重要。2016年，阿联酋在非洲投资了约110亿美元，使其超过沙特成为海湾国家中最大的对非投资者，也是仅次于中国的全球第二大非洲投资者。海湾国家公司在能源领域的专业知识使其对寻求发展能源产业的非洲国家特别有吸引力。2018年，沙特宣布向南非的能源部门投资100亿美元。同时，海湾国家实施大型基础设施项目的能力也吸引了快速发展的非洲国家。2018年7月，迪拜环球港务集团（DP World）宣布对马里的内陆物流设施初步投资5000万美元，作为其对达喀尔港口和经济区等西非更大规模基础设施投资的补充。卡塔尔则于2018年3月与苏丹签署了一项价值40亿美元的红海港口管理协议。
海湾的地缘战略位置也解释了为什么非洲一直是海湾国家经济活动的重点。通过专注于基础设施建设和贸易，海湾国家能够从亚洲对非洲的贸易和投资中受益，这些贸易投资额远超其自身对非洲的贸易投资金额。仅在2018年，中国就承诺向非洲提供600亿美元的融资。从2010年到2017年，中国与非洲的贸易总额增长了180%。阿联酋利用其优越的航运和港口基础设施挖掘这一潜力，成为海合会国家中与非洲最大的贸易国。从2010年至2015年，阿联酋每年从非洲进口约50亿美元的商品，在2016年这一数据大幅增加至239亿美元。这一进口额的快速增长凸显出非洲对阿联酋贸易日益增长的重要性。
海湾国家也将投资非洲作为实现粮食安全的途径。十年前，沙特在粮食领域自给自足的尝试屡屡受挫，此后它开始实施新的粮食安全战略。海湾国家考虑过在中亚和拉丁美洲进行农业投资，但认为非洲富饶且欠发达的农业用地最有前景：非洲在地理位置上靠近海湾是一项优势；全球未开垦耕地的60%都分布在非洲；且非洲水资源短缺问题被认为可以通过适当的投资加以克服。沙特是非洲农业的最大投资者，进行了大规模投资，如2009年在坦桑尼亚购买了50万公顷的土地。对于海湾国家中最依赖粮食进口的卡塔尔来说，由于严重依赖从海湾邻国进口粮食，2017年的断交危机使其对粮食安全的需求变得更加紧迫。2018年，卡塔尔政府宣布向苏丹的农业和食品部门投资5亿美元。然而，海湾国家在非洲的农业投资并非没有争议，因为它们所租用土地的部分对象国本身就难以生产足够的粮食来养活本国人口。2009年，当卡塔尔与肯尼亚就租赁塔纳河三角洲4万公顷土地进行谈判时，遭到了当地的强烈反对。
海湾国家还加强了对非洲多国的援助，这主要是出于他们共同的宗教传统。除了对非洲之角进行慷慨的人道主义捐赠，许多海湾慈善机构自20世纪80年代起开始在非洲各地开展活动。沙特的国际伊斯兰救济组织（International Islamic Relief Organization/IIRO）和科威特的非洲穆斯林机构（African Muslims Agency/AMA）是首批在非洲开展工作的由国家资助的伊斯兰慈善机构。除了人道主义目标外，海湾伊斯兰组织还发挥着传教作用，其诸多活动都受到伊斯兰教的影响。海湾慈善机构试图按照其萨拉菲派教义对撒哈拉以南非洲的众多苏菲教团进行“再教育”（re-educate），并试图使非穆斯林皈依伊斯兰教。利比亚前领导人穆阿迈尔·卡扎菲对瓦哈比派在非洲的传播感到震惊，因此他创建了世界伊斯兰感召协会（World Islamic Call Society/WICS），与海湾慈善机构在非洲展开竞争，并宣扬苏菲派伊斯兰教。
21世纪初的全球反恐战争迫使许多伊斯兰慈善机构在被指控支持恐怖主义后减少了海外活动，直到2008年全球金融危机爆发，非洲才出现了新的机遇。当西方经济放缓时，一些非洲领导人由于海湾国家的财富及其宗教联系试图向后者寻求经济援助。塞内加尔总统瓦德在2000年至2012年执政期间积极加强与海湾国家的关系，通过在伊斯兰合作组织（Organization of Islamic Cooperation/OIC）中发挥突出作用来强调塞内加尔与海湾国家共同的宗教传统。在非洲扩大慈善活动有助于提升海湾国家在非洲及其他地区穆斯林群体中的声誉，因为它们能够将自己展现为追求慈善目标及其在非洲经济利益的慈善行为者。
移民劳工网络是海湾国家与撒哈拉以南非洲经济联系的另一个重要因素。来自非洲之角的大量移民劳工为海湾国家提供了廉价的非熟练劳动力。尽管海湾国家没有公布其接纳的移民群体的详细数据，但苏丹人、埃塞俄比亚人和厄立特里亚人被认为是其最大的撒哈拉以南非洲移民群体。据联合国估计，2015年有54万苏丹人居住在海合会国家，约占全部苏丹侨民的三分之一。据信，有50万埃塞俄比亚人和10万厄立特里亚人在沙特工作，有超过10万埃塞俄比亚人在阿联酋工作。非洲移民并非海合会国家最大的移民群体，但他们的汇款流是非洲之角国家的重要收入来源，这意味着他们是海湾国家在非洲经济影响力的重要来源。
2 扩大安全利益
随着在非洲经济利益的增长，海湾国家也扩大了其安全存在。除了支持在索马里附近海域打击海盗的行动，海湾国家还通过在非洲之角建立首批海外基地来增强其军事投射能力。它们还加强了与非洲国家的军事合作，并在非洲各地的国际反恐行动中发挥了更加重要的作用。海湾国家之所以能够扩大其在非洲的安全影响力，是由于它们能够运用日益增长的经济实力。
海湾国家此前在非洲进行安全干预的主要动机是应对来自非洲之角的威胁。20世纪70年代，沙特与埃及、摩洛哥、伊朗和法国联合建立了一个名为“萨法里俱乐部”（Safari Club）的非正式情报联盟，以对抗共产主义在非洲的蔓延。沙特将共产主义视为潜在的军事和意识形态威胁，尤其对苏联和古巴在埃塞俄比亚的军事干涉以及更广泛的马克思主义解放运动的传播感到震惊。最近，阿联酋在2010年提供了5000万美元的初始赠款，支持索马里邦特兰的雇佣军保卫其贸易路线并打击非洲之角附近水域的海盗行为，此举引起争议。
也门战争加强了沙特和阿联酋在东非的安全利益，这表现在两国在非洲之角建立了首批海外军事基地，以增强其军事投射能力。两国最初计划将吉布提作为对也门开展行动的海外基地，但2015年的外交争端导致吉布提驱逐了海合会的部队。随后，阿联酋转向厄立特里亚的阿萨布深水港，并大力建设军事基础设施，以帮助厄立特里亚开发该港口换取其使用权。阿萨布此后迅速发展成为阿联酋对也门行动的主要后勤枢纽，停驻了直升机、喷气式飞机、无人机和海军舰艇。2017年，迪拜环球港务集团与索马里兰达成协议，投资4.42亿美元开发柏培拉港，随后阿联酋开始在柏培拉港建造其第二个海外基地。沙特于2017年敲定了在吉布提建造其首个海外军事基地的协议，同样旨在保护其在红海和非洲之角的战略利益。
海湾国家还致力于与非洲国家建立军事伙伴关系和情报共享关系，并经常提供经济激励作为回报。沙特和阿联酋招募非洲国家的部队来支持其在也门的行动即为这一政策的体现。2015年，在苏丹向也门战场派遣了1000多名士兵后不久，沙特即向苏丹中央银行存入10亿美元。2018年，在苏丹国防部长阿里·艾哈迈德·萨利姆审查苏丹参与也门冲突的情况一周后，沙特和苏丹签署了多项国防和经济合作协议，承诺增加对苏丹的投资。
近年来，海湾国家加大了对非洲之角维和和反恐行动的承诺。2008年以来，卡塔尔在厄立特里亚和吉布提边境部署维和部队长达近十年。对于打击索马里的极端主义，海湾国家表现出了最为一致的兴趣。作为非洲联盟打击伊斯兰主义叛乱的军事任务的一部分，阿联酋在2014年至2018年期间训练并装备了数百名索马里士兵。沙特于2016年成立伊斯兰军事反恐联盟（Islamic Military Counterterrorism Coalition/IMCTC）时，宣布将向索马里提供能力建设支持和培训，作为其第一步。伊斯兰军事反恐联盟大大加强了海合会国家与撒哈拉以南非洲国家之间的军事合作和情报共享，因为所有海合会成员国都参与了该联盟，而该联盟41个成员国中有一半以上为撒哈拉以南非洲国家。
海湾国家也为战略重要性不及非洲之角的其他地区的反恐工作做出了贡献。2017年，沙特和阿联酋分别承诺向西非萨赫勒地区的反恐部队提供1.18亿美元和3540万美元资助。海湾国家在西非反恐中扮演更突出的角色，很大程度上是为了提高其作为反极端主义重要伙伴的国际声誉。因此，海合会国家在非洲进行安全干预的动机是保护经济利益、增强力量投射能力以及提高国际声誉。
3 加强外交资历
海合会国家扩大了与撒哈拉以南非洲国家的外交联系，以支持其日益增长的经济和安全利益，同时也推进其在国际外交政策中发挥更突出作用的雄心。近年来，海湾国家在撒哈拉以南非洲地区开设了数十个新使馆，并对非洲冲突进行了积极的外交干预。对美国在该地区战略收缩的认知在一定程度上推动了海湾国家的外交干预。冲突调解是海湾国家提高国际声望的一个关键因素。海湾国家被认为是中立的，并有能力部署大量经济激励措施来支持和平协议，这使得它们在其他国家失败的地方取得了一些显著的成功。
近年来，除土耳其外，卡塔尔是在撒哈拉以南非洲新开设大使馆数量最多的国家。卡塔尔于2013年至2015年间在非洲新开设了11个大使馆，而阿联酋、沙特和科威特在2010年至2018年间分别新开设了9个、6个和2个大使馆。除了提升外交关系，建立大使馆也有助于海湾国家更好地保护其经济和安全利益，并更有效地协调政策。海湾国家高层越来越多地对撒哈拉以南非洲地区进行正式访问，也在近年来接待了诸多非洲政要。
十多年来，海湾国家一直在推动撒哈拉以南非洲地区的和平谈判。除了旨在结束流血冲突和不稳定之外，海湾国家也致力于通过冲突斡旋来提升其国际声望、在战略要地获得影响力并创造新的经济机会。在苏丹政府与达尔富尔最大的反对派组织正义与平等运动（Justice and Equality Movement）之间达成停火协议后不久，卡塔尔在苏丹购买了大片农业用地，以加强其粮食安全。
海湾国家在调解方面取得成功的部分原因是它们有能力提供重要的经济激励。2007年，在苏丹和乍得在沙特签署一项旨在稳定达尔富尔及乍得周边地区的和解协议时，苏丹外交国务部长表示沙特已承诺“帮助苏丹和各地的穆斯林”，暗示了沙特提供财政援助的承诺，但未提供细节。沙特和阿联酋在2018年承诺向埃塞俄比亚和厄立特里亚提供大量援助和投资，以结束两国间长达20年的冲突。2018年6月，阿联酋宣布将向埃塞俄比亚提供总计30亿美元的援助和投资，并在此后不久公布了在埃塞俄比亚和厄立特里亚之间修建石油管道的计划。
海湾国家没有欧洲殖民主义的历史包袱，被认为在非洲冲突中相对中立，这促成了它们在调解方面的成功。当厄立特里亚被国际社会孤立时，阿联酋与之保持联系，增强了其作为埃塞俄比亚与厄立特里亚之间平衡谈判者的形象。卡塔尔一直致力于通过调解中东和非洲各地的冲突，建立诚实可靠的中间人的声誉，并在厄立特里亚与苏丹、乍得与苏丹以及厄立特里亚与吉布提之间的谈判中发挥了重要作用。然而，由于其力量投射能力有限、缺乏实地专业人员以及缺乏调解高度复杂冲突的经验等原因，上述一些调解行动未能达成持久的和平解决方案。
4 海合会国家影响力的机遇、风险和局限性
海湾国家利用其在撒哈拉以南非洲日益增长的经济、安全和外交影响力，对其竞争对手的影响力进行反击，并试图在自身涉及的争端中获得国际支持。他们承诺提供援助和投资，提出加强安全合作，甚至同意改善非洲移民在海湾国家的权利，以鼓励撒哈拉以南非洲国家向其提供外交支持。海湾国家成功地利用这些影响力工具说服非洲国家降级与伊朗的关系，从而遏制伊朗在非洲之角的存在。在2017年卡塔尔断交危机中，非洲国家受到的影响尤为严重，它凸显了海湾国家零和博弈所带来的风险和机遇。海湾危机还揭示了海湾国家影响力的局限性，表明它们尚未赢得大多数非洲国家的忠诚。
沙特长期以来一直试图遏制伊朗在非洲，尤其是东非的影响力。伊朗与苏丹建立过军事合作和情报共享关系，在2015年之前伊朗一直将苏丹作为向伊朗在中东的合作伙伴和代理人运送武器的运输点。事实证明，沙特提供的大量外交和经济激励措施足以使苏丹断绝与伊朗的关系。沙特帮助苏丹摆脱了外交孤立，并在2015年苏丹切断与伊朗关系前不久向苏丹中央银行存入了10亿美元。沙特还与吉布提签署了安全协议，在吉布提建立军事基地，以增强其军事投射能力，进一步对冲伊朗的影响力。这些外交、经济和安全手段大大削弱了伊朗在非洲之角的影响力。
沙特和阿联酋在遏制卡塔尔在非洲的影响力方面则不太成功，海合会内部的竞争对非洲之角部分地区的稳定产生了负面影响。2017年6月5日，沙特、阿联酋、巴林和埃及四国与卡塔尔切断外交关系，并寻求撒哈拉以南非洲国家的支持。科摩罗、厄立特里亚、毛里塔尼亚、毛里求斯和塞内加尔支持断交四国，切断了与卡塔尔的关系，而乍得、吉布提和尼日尔则降低了与卡塔尔的外交级别。在随后几个月里，这些国家中有许多都得到了沙特和阿联酋的援助和投资，这表明即使这些国家没有被提供激励措施作为其外交声援的直接交换条件，它们也在不久之后获得了经济回报。2017年8月，萨勒曼国王人道主义援助和救济中心为吉布提难民提供了超过2.5亿美元的援助。次月，沙特与毛里求斯签署了推进贸易、投资和旅游合作的协议。同时，阿布扎比发展基金向希望在乍得投资的阿联酋公司提供了5000万美元资助，并向科摩罗提供了超过1000万美元的赠款，以加强其电力网络。
然而，撒哈拉以南非洲的一些主要国家抵制了沙特和阿联酋的压力，在断交危机中保持中立，这表明沙特、阿联酋等国在该地区影响力的局限性。尽管在断交危机爆发前的几年里，苏丹从沙特获得了大量投资，但苏丹拒绝在此次危机中选边站，并主动提出进行调解。卡塔尔是苏丹不能失去的重要投资者。南非也选择保持中立，南非驻卡塔尔大使表示，南非将抵制阿联酋和沙特要求其孤立卡塔尔的压力，因为这样做“有悖于曼德拉为之奋斗的价值观”。尼日利亚外交部长表示，他受到了来自双方要求提供支持的压力，但他重申了尼日利亚的中立立场。非洲联盟主席、几内亚总统阿尔法·孔戴致函沙特国王萨勒曼，呼吁对话，并表示支持科威特的调解。
同时，卡塔尔通过发挥自身影响力进行反击。2017年12月，卡塔尔埃米尔访问了布基纳法索、科特迪瓦、加纳、几内亚、马里和塞内加尔，向沙特和阿联酋发起反击。卡塔尔与布基纳法索和马里达成的反恐合作协议意义尤为重大，因为断交四国对卡塔尔的主要指控之一就是其对海外恐怖主义的支持。塞内加尔和乍得分别于2017年8月和2018年2月恢复了与卡塔尔的外交关系。
一些非洲国家通过加强与断交危机双方的经济联系，从争端中获益。断交危机爆发后，南非与卡塔尔的贸易增长了70%，并特别提出要帮助卡塔尔克服由于地区孤立而导致的粮食安全问题。与此同时，南非接受了阿联酋对其矿业和旅游业投资100亿美元的承诺，以及沙特对其能源行业投资100亿美元的承诺。在断交危机爆发后，苏丹也继续接受卡塔尔和沙特的投资。2018年3月，卡塔尔和苏丹签署了一项价值40亿美元的共同管理红海港口的协议。沙特驻苏丹大使于2018年10月宣布，沙特目前在苏丹的投资超过了120亿美元。埃塞俄比亚受益于海湾各国新的投资承诺，并通过谈判改善了其在阿联酋的移民劳工的权利。这些非洲国家成功地从海湾国家对它们的争夺中获益，同时也抵制了海湾国家强迫它们选边站的企图。
▲ 海合会国家在非洲的主要港口特许经营权分布。图源：the economist
然而，海合会国家之间的零和博弈也给更为脆弱的非洲国家带来了巨大风险。索马里在争端中就面临着选边站的巨大压力。索马里与卡塔尔、土耳其关系密切，土耳其向其提供了超过10亿美元的援助，但索马里同时也高度依赖其最大出口伙伴国沙特，并与阿联酋保持着密切的安全伙伴关系。据报道，当索马里总统法马约拒绝在危机中支持沙特和阿联酋，并拒绝了一项大额援助计划时，双方的外交争端升级，导致阿联酋增加对索马里地方政府的支持并终止与索马里联邦政府的军事培训合作项目。欧洲议会随后通过决议，谴责阿联酋和沙特取消对索马里的定期预算支持，称此举削弱了索马里政府向其安全部队支付费用的能力，从而破坏了该国的稳定。在吉布提也出现了安全威胁，当时卡塔尔从厄立特里亚和吉布提的争议边界地区撤出了维和部队，以报复吉布提和厄立特里亚在断交危机中对断交四国的支持。厄立特里亚随即派兵占领了厄吉两国的争议领土杜梅伊拉山和杜梅伊拉岛。对此，联合国秘书长发言人警告称，海合会的冲突正在影响曼德海峡的非洲一侧。
5 展望
海合会国家对撒哈拉以南非洲的干预为非洲国家带来了重要机遇，有些国家甚至从海湾竞争中受益。一些撒哈拉以南非洲国家抓住机会，扩大了与断交危机双方的经济联系，有效地实现了相互博弈。更广泛地说，海湾国家在推行经济多元化计划的同时，很可能会继续努力扩大与撒哈拉以南非洲的贸易和投资。沙特和阿联酋成功调解埃塞俄比亚与厄立特里亚的冲突，可能会鼓励海湾国家利用其日益增长的影响力扩大其在非洲或其他地区的权力掮客角色。例如，阿联酋官员表示，阿联酋有能力就埃及、苏丹和埃塞俄比亚之间的尼罗河争端进行协调，并已做好准备。沙特负责非洲事务的国务大臣则表示支持在整个非洲进行更积极的干预。他指出，沙特在非洲缺乏参与，这为其他国家“制造麻烦”创造了机会，并表示沙特现在走在与非洲各国深化关系的“正确轨道”上。同时，阿联酋官员表示，阿联酋不需要改变其做法，而是打算继续深化和扩大与非洲各地的关系。
然而，随着海湾国家在非洲的经济和安全利益不断增长，及其干预行动日益强硬，它们在非洲的竞争所造成的影响也越来越具有破坏性。海湾国家间的零和博弈引发了报复行动，严重破坏了非洲脆弱地区的稳定。新的紧张局势也正在出现。尽管海湾国家有效遏制了伊朗在东非的影响力，但伊朗在西非仍保持着影响力，这一地区正日益成为海湾阿拉伯国家进行干预的场域。沙特、阿联酋和土耳其在非洲之角的紧张局势仍在持续。在过去20年中，土耳其大幅增加了对非洲的干预。自2003年以来，土耳其与非洲的贸易额增长了六倍，达到174亿美元，新建了29个大使馆，并在索马里开设了首个海外非洲基地。土耳其试图通过开发苏丹萨瓦金岛来加强其在红海的存在，这加剧了它与海湾国家的紧张关系。对沙特而言，赌注越来越大。与此同时，美国减少了对该地区的承诺，这意味着它错失了减轻地区危机后果的机会。
6 对美国决策者的影响
随着海合会国家巩固其在撒哈拉以南非洲的重要地位，美国与海湾伙伴在该地区合作的新机遇正在出现。海合会国家希望证明其作为重要反恐合作伙伴的资格，因此美国决策者可以进一步利用海合会国家的这一愿望，分担撒哈拉以南非洲的安全责任。同样，在冲突调解方面也存在合作机会。海合会国家有能力向非洲行为体提供大量经济激励，而美国外交官对非洲冲突的历史和复杂性有着丰富的经验，这两者的结合将使和平谈判受益匪浅。海湾国家还可以帮助推进美国在撒哈拉以南非洲的发展目标。在基础设施建设和城市发展方面进行更广泛的合作将尤为有价值。
然而，随着海合会国家在撒哈拉以南非洲的存在不断扩大，美国决策者应该预计它们将越来越独立地采取行动，减少与西方国家的协调。海湾国家并不总是像美国一样重视和关注非洲的治理问题。不同的方法和优先事项可能会日益成为合作的障碍，而且鉴于海湾国家在非洲取得的相对成功，没有理由认为它们会愿意适应美国的做法。海合会内部的竞争可能会影响海湾国家在撒哈拉以南非洲的政策，这也对与美国的合作构成了挑战，因为美国决策者可能会发现更难预测海湾国家的行为并在它们之间达成共识。
更广泛地讲，美国可以借鉴海合会国家对非洲的经济政策。美国目前正在将对非洲进行经济投资的机会拱手让给其他国家，包括中国、土耳其和海湾国家。美国减少参与非洲事务的部分原因可能是它并不像海湾国家那样担心来自非洲的安全威胁。然而，这不应妨碍美国赞同海湾国家的观点，即非洲是经济增长的重要地区。
7 对海湾阿拉伯国家决策者的影响
海湾国家在对撒哈拉以南非洲进行干预时往往倾向于采取单边方式，但它们可以从与志同道合的国际大国合作中受益。随着海合会国家迅速扩大其全球足迹，它们需要投入大量资源来保护其利益。尽管它们需要准备好在不稳定局势对其利益构成风险时介入，但加强多边安全合作将是保护海合会国家经济利益的有效途径，同时也能建设自己的安全机构能力并分担安全负担。随着海湾国家在非洲的调解作用不断增强，它们也可以从历史上与撒哈拉以南非洲关系更密切、更广泛参与外交谈判的国家的经验中受益，例如美国和欧洲国家。在寻求经济合作时，海湾决策者需要对其他大国不同的优先事项保持敏感。例如，西方援助者对腐败问题特别敏感，更有可能对投资活动施加严格条件。
随着海合会国家加大对非洲的干预，它们必须继续扩大和深化与非洲国家的联系。为了在日益激烈的国际竞争中确保自身的经济利益，海合会国家应大力加强与非洲国家政府的横向联系，以确保其干预措施满足非洲政府的需求和优先事项。这种联系将有助于确保非洲各国政府继续将其视为有吸引力的合作伙伴，并使干预措施更为安全和可持续。这一方法应包括建立人与人之间的联系。海合会国家应扩大与撒哈拉以南非洲国家进行教育交流、培训合作和旅游联系的机会，以充分利用非洲年轻人的潜力，并更广泛提高其声誉。
8 附录：2018年以来海湾国家在非洲的新进展
近年来，海湾国家继续扩大对非洲的政治和安全参与，成为非洲的重要外部参与者。海湾国家的影响力在当前的苏丹局势中表现得较为突出。自2023年4月苏丹武装部队与准军事组织“快速支援部队”发生冲突以来，沙特和阿联酋成为影响苏丹局势的重要外部国家。阿联酋选择支持与其联系密切的赫梅蒂，并向其领导的快速支援部队提供了武器和资金支持，而沙特倾向于支持布尔汉领导的苏丹武装部队，同时试图对冲突双方进行斡旋。沙特、阿联酋两国的立场分歧和干预使当前苏丹局势更趋复杂多变，凸显出海湾国家的外部干预和竞争对非洲国家带来的风险。
海湾国家与非洲的经济联系近年来也持续深化。在贸易领域，海合会国家与非洲的贸易额持续快速增长，在2022年创历史新高达到1540亿美元。在投资领域，海合会国家过去十年间在非洲的投资总额超过了1000亿美元，对非投资已占到其对外直接投资总额的约30%，其中阿联酋对非洲投资额达到594亿美元，位居海合会国家首位，沙特和卡塔尔位列第二和第三，分别投资了256亿美元和72亿美元。值得一提的是，在此期间，阿联酋已成为仅次于中国、欧洲和美国的非洲第四大投资者。
▲ 非洲绿地投资的来源构成。蓝色：海湾国家；橙色：其他。图源：the economist
海湾国家当前对非洲的投资主要集中在基础设施、矿业、可再生能源、农业和旅游业等领域。在基础设施领域，海湾国家重点投资非洲港口基础设施、运营关键交通枢纽，并加强与非洲当地物流运输公司的合作。近年来，迪拜环球港务集团积极拓展在非洲的业务，目前其在非洲国家运营了10多个港口，地理分布覆盖了北非、西非、中非、南非和东非地区，包括埃及索克纳港、阿尔及利亚阿尔及尔港、索马里柏培拉港、塞内加尔达喀尔港和恩达亚内港、莫桑比克马普托集装箱码头和安哥拉罗安达港等。2023年10月，迪拜环球港务集团与坦桑尼亚签署协议，获得达累斯萨拉姆港未来30年的部分特许经营权。在港口之外，海湾国家也积极对非洲国家的航空和物流基础设施开展投资。2020年，卡塔尔航空公司投资13亿美元收购了卢旺达航空49%的股份和布格塞拉国际机场60%的股份。在矿业领域，海湾国家近年来大力加强对非洲关键矿产的投资。2024年1月，沙特与摩洛哥、埃及、刚果等非洲国家签署协议，加强矿业合作。3月，阿联酋国际控股公司以11亿美元的价格收购了赞比亚莫帕尼铜矿51%的股份。在可再生能源领域，沙特、阿联酋对非洲国家的太阳能和绿氢产业进行了重点投资。2023年，沙特能源企业ACWA Power与埃及签署框架协议，承诺向埃及苏伊士运河经济区的绿氢项目投资40亿美元。
*文章原刊于CSIS，原题为The Gulf Scramble for Africa: GCC States’ Foreign Policy Laboratory。附录为欧亚系统科学研究会所加，参考了刊于the Economist的“The Gulf Co-operation Council’s expanding African footprint”一文若干数据。
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“这些惊人指标暗示, 美国正在重走苏联老路?”
揭开伊朗神秘面纱, 我们最容易忽略的一面才是要害
工党最新表态: 政局洗牌后, 英国要走现实主义新路?
