194年兴平元年陶谦病逝刘备受徐州士族拥戴遂领徐州牧。刘备接手徐州后琅邪国和东海郡被臧霸和昌豨控制着,而南面的广陵郡则在袁术的手中。
臧霸从属陶谦因抗击黄巾军有功,官拜骑都尉。后来与孙观、吴敦、尹礼、昌豨等人各聚军众,盘踞在泰山周边成为地方武装力量,屯兵于琅琊国开阳县。臧霸成为泰山群寇的统帅,变成了割据一方的势力。
陶谦主政徐州时,他们就名义上跟陶谦;刘备虽领徐州牧,得到一州之地,但实际上能调动的资源有限,能控制的区域就只的彭城和下邳两国。
陶谦为徐州牧时,治所在东海郡的郯县。到了刘备时期迫于形式刘备承认了他们在二郡的占据,并且主动将治所迁移到了下邳。
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