导读：6月2日，南非2024大选结果正式出炉，执政党非洲人国民大会（非国大）获得国民议会400个议席中的159席，但得票率从2019年的57%下滑至40%，这也是非国大执政30年来首次未能获得议会半数以上席位，并有可能导致更不稳定的执政联盟。非国大对终结南非种族隔离制度功不可没，也因此缔造其长期执政30年的历史，但如今非国大的衰落折射出南非所面临的治理困境已经积重难返。
自种族隔离制度结束后的二十多年以来，南非国家的改革取得了重大进展，旨在建设现代公平社会所需的机构已经成功建立，但南非仍然面临着巨大的挑战，如大规模失业、创纪录的犯罪率、严重的贪腐现象、基础设施难以为继等问题。需要指出，虽然常常有庸见将种族隔离结束与南非经济衰落联系起来，但实际上是民主和经济社会改革不彻底的结果。本文首先指出了后种族隔离时代南非经济增长模式的不确定性：90年代非国大《重建与发展计划》代表了本土化的经济发展模式，并很早就注意到东亚发展型国家的经验。但后来，西方国家和国际金融机构代表的自由化经济方案占据了主导。其次，在政治层面，非国大未能克服种族隔离制度不平等的残余，治理绩效不佳也侵蚀着自身的执政合法性。西方新公共管理理念的流行导致政府将许多职能外包，不仅导致公共服务的供给水平低下，也滋生了强大的利益集团，导致公共部门腐败的进一步恶化。
长期以来，南非曾经是非洲大陆最有希望接近发达经济体的国家，但是多年来经济发展陷入停滞。南非目前面临的治理挑战，很大程度上制约着南非未来在金砖国家伙伴关系中所能发挥的作用。而反过来说，南非若想要充分利用金砖合作带来的种种经济机遇（延伸阅读：地缘政治动荡：金砖国家的经济风口？），也必须着力改善内部治理结构。欧亚系统科学研究会特编发本文，供读者思考。本文原刊于《复旦公共行政评论》，仅代表作者本人观点。
21世纪的南非：
争取社会公平和经济增长道路上的治理挑战
文｜Chris Tapscott
翻译｜宋怡亭
来源｜《复旦公共行政评论》
▲ 6月2日，在南非米德兰的大选计票中心，电子显示屏显示南非大选最终计票结果。图源：新华社
在金砖国家首脑峰会举行的次年即2010年，南非成为了“金砖国家”的最新成员。虽然在社会经济多样性和区域影响力方面，南非似乎与其他金砖国家呈现出相同的特征，但其人口和经济规模显著小于其他四国。此外，尽管自1994年实现民主化以来已历经近20年的发展，南非仍然在挣扎着摆脱长达三个世纪的殖民统治和种族隔离制度带来的阴影，这种阴影蔓延至社会政治经济的方方面面，造成深远的影响。这些特性要求南非对国家进行重大改革并重新调整社会秩序。然而，改革进程受到不断变化的地缘政治秩序、冷战结束后的国际局势、华盛顿共识以及一系列国内因素的影响，这些因素阻碍甚至扭曲了旨在创造更加公平的社会的系列举措。例如在种族隔离制度终结之前，多党谈判的结果固化了白人少数群体的特权（主要与土地和资源所有权有关）。与此同时，新上台的非洲人国民大会（ANC）政府与三方联盟中的其他伙伴在意识形态层面的分歧导致在关键政策的方向上，尤其是经济发展相关政策方向上的不一致。
尽管在种族隔离制度的改革方面取得了重大进展，但很明显，将种族主义专制政权改革为民主政权的过程，远比新的执政者所预期的更为复杂和持久。此外，改革的速度也将深刻影响南非在金砖国家伙伴关系中的参与程度，以及金砖国家的目标与前景。本文将检视南非近二十年来向民主政体转型过程中的治理框架及其对促进经济增长和提升社会公平的影响。
1 政治与行政的相互作用
新政府从一开始就面临巨大的挑战。包括需要将10个民族性质和3个种族性质的部门纳入一个全国性的行政部门，对国家机构进行重组，重新设计所有监管框架并制定政策，通过积极一致的行动方案征聘和安排公务人员。与此同时，政府间的关系也被重建，赋予了省级和地方政府更多的责任和权力。
不难推测，国家的组织形态是在通往民主道路上各方暂时协商和妥协的结果。虽然以非洲人国民大会为代表的联盟倾向于建立单一制国家，以彻底改革高度不平等的社会，少数族群代表（尤其是当时掌权的白人）则声称联邦制是分散权力、在政治上保留更大影响力的有效手段。因此，尽管1996年宪法将南非表述为单一制的主权国家，但中央、省级和地方政府的三级结构仍然体现着联邦制的诸多特征。
国家议会分为两个层级，国民议会和全国省级议会（NCOP），两个议会的议员代表均按比例选举任命。国民议会拥有立法权，有权选举总统、通过法案、修改宪法以及行使其他立法相关的权力。省级议会的主要目的则是确保各省利益在国家政策及立法中得以体现，但由于执政党的统治地位，省级议会的角色更多是复制国民议会的决定。在地方政府一级，1998年的《市政结构法》（Municipal Structures Act）规定了三类市政结构：大都市议会、地方市议会和区议会。
宪法规定了各级政府之间的权力分配，阐述了中央政府、9个省和278个市的责任范围，并明确了不同级别政府必须承担的特有或共有的职责。然而，宪法对于中央和省级部门如何协调及整合具体事务缺乏明确指导。尽管2005年《政府间关系框架法》（Intergovernmental Relations Framework Act）提出建立从中央到地方的沟通讨论会的相关条款，以促进政府间的合作和协调，但各级政府之间的协作不足仍然是民主政府面临的主要挑战，并持续阻碍着国家政策的有效实施。
由于执政党的统治地位，中央与省级政府关系所面临的主要挑战不在于政党的政治差异（在联邦制国家往往是这样），更多的是行政协调和行政能力问题。然而，无效的政府间协调对整个国家的治理产生了重大影响。从行政的角度来看，这意味着中央政策往往没有在省级和地方层面落实，各级政府的脱节也往往导致政策的不连贯。
2 市场中的政府角色
随着国家和政体的重构，政府在经济中的角色既是其历史的产物，也是对历史的一种回应。诞生于1910年的南非原本是英国建立的殖民地联盟，拥有新殖民国家的一切特征以及建立在采掘业上的经济体系。因此，南非经济的发展主要是基于其矿产财富积累而不是农业发展。尽管在过去的一个世纪，南非经济呈现了多样化发展的趋势，成为非洲大陆最大的工业和商业基地，但南非自然资源的开采仍受到限制，目前还严重依赖于矿产和其他初级产品的出口所带来的外汇收入。
在种族隔离时期后期，由于制裁和资本流转的长期影响，南非经济陷入衰退，之后的非洲人国民大会政府接手了一个濒临破产的国家。虽然这个民主的政府迅速谈判结束了制裁，国家也成功地重新融入了全球市场体系，但国民经济复苏的道路始终非常缓慢且不均衡。根据政府估测，经济需要每年增长至少6%，才能提供基本的公共服务并降低超高的失业率（官方公布的失业率为25%，但各大独立研究机构认为这一数字应该更高）。虽然在过去二十年间其经济增长率已超过4%，但这仍未达到既定目标。更令人担忧的是，经济增长目前来看是停滞的，预测表明未来两到三年内的年均增长也不会超过1%。除此之外，近年来的经济增长放缓、商业信心低迷以及政治动荡所带来的风险，将可能导致主要国际评级机构将南非降级为“垃圾级别”的危险。虽然国民经济下滑可能归因于各种外在因素，包括全球商品需求低迷，投资者对新兴市场和货币的信心下降等，但政府对增长路径的选择犹豫不决也显然加重了这种不确定性。
▲ 2000-2022年南非失业率。数据：世界银行/国际劳动组织，图源：CFR
在后种族隔离时代下，经济增长模式的不确定性可能归结于几个原因。第一与向民主过渡的速度有关；第二，与不断变化的世界秩序有关；第三，受全国范围内的解放运动影响，非洲人国民大会包容了广泛的政治观点，吸纳社会主义和资本主义两方面的主张。当今的执政联盟也承认，种族隔离统治的快速崩塌（在短短的四年内）使解放运动的展开处于无准备的状态。正如公共工程部副部长、南非共产党副秘书长杰里米·克罗宁（Jeremy Cronin）所承认的：“针对一项解放运动，我们对于政策制定和社会经济转型等各个方面，从思想到理论上都没有准备到位，这是可以理解的。我们一直非常专注于政治任务，包括民主化、动员、游击斗争等等。”。非洲人国民大会中的许多人都是从苏联模式中受到启发，而这一事实使得上述情况进一步恶化。随着两极世界秩序的崩溃，社会主义的替代品——西方模式尤其是欧洲模式成为了他们默认的立场。据前曼德拉内政部长马哈拉杰（Mac Maharaj）称：“我们没有任何榜样可供借鉴和指导。我们也很难像瑞典一样自己摸索一条独特的道路，瑞典这样的国家在冷战时期两极世界下仍然有空间可以探索发展路径。但国民大会是在冷战结束之际就上台，这种局面使我们没有任何可以摸索的空间。”。
但这并不代表南非没有尝试着规划本国的经济发展远景。在后种族隔离的黄金时期，南非试图设计出一种本土化的经济发展模式，这在非国大的《重建与发展计划》（RDP）政策文件中有具体的说明。该文件也是非国大党内第一次民主选举的重要指导原则，但是这一倡导受到解放运动中教会内部政治分裂的阻碍，同时也受限于执政联盟中三个党派的本质差异。例如，共产党及工人联盟更倾向于与传统的民族主义者合作，致力于增进尚处于劣势地位的黑人精英的利益。这种矛盾在《重建与发展计划》中是显而易见的，这是反种族隔离运动中官方与民间社会团体进行广泛讨论和辩论的结果，最终提出了一个广泛的民粹主义的方案，旨在帮助贫困阶级自食其力、获得更好的生活：
《重建与发展计划》的中心目标是提高所有南非人的生活质量，特别是我们社会中最贫穷和最边缘化阶层的生活质量。该目标应该通过赋权的过程来实现，包括赋予最贫穷的人掌控人生的权利、调动发展资源的能力，在必要的时候，这种资源可以通过民主政府来获得。《重建与发展计划》代表了政府对底层人民实现自下而上发展的承诺，这种发展由人民团体及其代表性组织推动。
除了满足穷人需求这一承诺外，另一项虽未表明但意义重大的承诺是着力于发展黑人中产阶级，打破白人对财富的垄断地位：
现行商业活动完全受到白人的支配，将黑人和妇女排除在主流经济活动之外，这是重建和发展经济这一目标广受质疑的重要原因。《重建与发展计划》的中心目标就是通过制定在经济领域内对黑人赋权的政策，彻底削弱固有阶级的商业所有权和控制权，这些政策旨在减少黑人获得资本以实现商业发展的阻碍。民主政府必须确保金融体系内没有任何歧视现象。国营机构和半国营机构还将为实现黑人经济赋权目标提供更多的资本支持。此外，民主政府还必须落实促进黑人经济赋权的招标程序。
尽管《重建与发展计划》极尽全面，但非洲人国民大会很早就表示了对建立一个以东亚发展中国家为样本的干预主义国家的兴趣。因此，1994年颁布的，基于非国大《重建与发展计划》的《重建与发展白皮书》（White Paper on Reconstruction and Development）就强调要建设一个干预主义国家，在指导经济和重建南非社会方面发挥主导作用：
重建和发展将通过国家的引导和赋权职能、蓬勃发展的私营部门以及民间社会各阶层的积极参与来实现。必须重新界定政府和公共部门在更广泛的经济领域中的作用，以便促进重建和发展。在更广泛的领域内，政府将率先进行改革并重塑结构。其改革的指导方针仍然是《重建与发展计划》所体现的以人为本的基本原则。
然而，《重建与发展计划》从未有机会将构想上升为国家层面的政策。自南非过渡至民主政体之后，非洲人国民大会领导人对于重振旗鼓、发展经济产生了前所未有的迫切需求，恰逢此时，西方国家及国际金融机构的声音成为主流，他们主张建立自由而非管制的市场经济，鼓励扩大外商投资。执政联盟中的部分群体坚信，新自由主义道路才是发展现代国家的先决条件。其结果是，非洲人国民大会上台不到两年，《重建与发展计划》便被彻底废弃，政府宣布推出全新的宏观经济框架，即《增长、就业与再分配战略》（GEAR），文件暗示了全球化的经济体系和自由的市场经济已是当今不可逆转的趋势，而这两者的实现都必须以一个自由、放任、不干预的政府的建立为基础。该文件字里行间都体现着国际货币基金组织和世界银行的影响，导致很多左派批评者指责非洲人国民大会实际上是“指左向右”，言行不一。但有些反常的是，不同于其他许多发展中国家，南非的这种政治转型并不是受到发达国家援助机构的压力而被动实现的。
政治转型之后，紧接着政府开始了精简公共部门、改革国有企业、公共服务外包等一系列大刀阔斧的改革举措（尽管未必成功）。虽然在短期内这些举措在市场上的确呈现出积极的反应，对经济年增长率的预测一度高达4%，但这种增长显然忽视了公平和再分配，失业率仍然居高不下，尽管各种黑人经济发展组织（BEE）提供了各种优惠的招投标项目，社会财富仍集中于富裕阶层，没有一丝向黑人流动的迹象。2007年，非国大第二任总统塔博·姆贝基（Thabo Mbeki）下台的部分原因，正是姆贝基在南非工会大会（COSATU）和执政联盟的促进下开创的新自由主义道路，非但没有率领人们摆脱贫困，反而陷入困境，加剧了社会问题。
2008年全球金融危机爆发，全面暴露了放任自由资本主义的弱点，加强国家对经济的监管职能重新受到重视，建立干预主义国家又重新引起人们广泛的兴趣（包括在学术界、媒体界、政府内部、社会等其他方面）。这也似乎是最有可能帮助南非成功克服当前多重挑战的发展模式。然而，显而易见的是，这种观念与《增长、就业与再分配战略》中所阐明的经济发展蓝图背道而驰，而可预见的是《增长、就业与再分配战略》仍然将在未来很长一段时间内对南非产生深远影响。除了观念上的矛盾，南非发展模式（在一定程度上达成一致的核心原则）与东亚模式在很多重要方面同样相去甚远。
不同于自上而下威权主义统治的东亚模式，南非政府面对的是一个受民主原则强烈驱动，通过国家与公民互动实现政策制定的局面。但问题是，自“发展型国家”这个概念第一次在正式语境下提出以来，从未在法律和政策文件中予以清楚地表达，并且在公共领域中仍然存在不同理解的版本，例如作为长期经济转型的战略方针，《国家发展计划》（The National Development Plan）没有对以赋权和民主为特征的发展型国家的内核作出界定。更令人担忧的是，没有证据表明政府会长期致力于特定的经济增长路径，也没有文件对如何管制市场来刺激经济增长、防止资本流失作出更详细的规划和阐释。
3 国家—公民社会的关系
在南非，持续的反种族隔离斗争的重中之重在于消灭白人特权，追求普遍平等的权利。在民主政体时期，选民参与率维持在很高的水平，1994年的第一次大选有86%的登记选民参与投票。但更值得研究的是，在20年后的第五届大选中，投票率仍然高达77.4%。迄今为止，执政的非洲人国民大会在全部的5次大选中都占据主导地位，其得票率从未低于62%。然而，高投票率并不代表选民对政府或者其他政党的表现满意。多次调查的结果揭示了人们对政府和执政党的极度不信任。再者，非国大中的许多支持者（即使不是大多数）与其形成联盟的原因仅仅是出于历史上的身份认同，迄今为止，他们参与全国选举的动力主要是出于忠诚与信任，而不是满意政府绩效或认同其意识形态。这在2014年大选中表现得淋漓尽致，尽管人们对非洲人国民大会领导集团（特别是总统祖玛）的腐败行为高度不满，该执政党仍然占据了大部分的得票。不过，这种局面在2016年地方政府选举中发生了重大的变化。执政党的普选得票率从62%下降到了52%，由此导致三大关键大都市政府的式微（尽管是多党派联盟）。鉴于非国大内部持续的权力斗争，联盟内部和联盟之间的纵横博弈，以及反对党（民主联盟和经济自由斗士党）日益扩大的影响力，执政党将在下届2019年大选中首次面临权力更迭的危险。
▲ 1994年以来南非历次大选结果。2024年，执政党非国大（ANC）的得票率首次跌破50%。前总统祖马2023年成立的新政党“民族之矛”（MKP）获得14.5%选票，反对党民主联盟（DA）和经济自由斗士（EFF）得票率分别为21.8%和9.5%。此次选举的投票率也创下58%的新低。图源：Aljazeera
就选举民主制的实施条件来说，尽管制度建设层面已就绪，但南非国家与社会组织的关系仍不明确，远没有形成足以发挥人民集体力量的社会契约。这主要还是和种族隔离制度的残余有关，这种制度按照肤色、种族、阶级对人口进行划分，从而使得南非的社会高度分化且不平等。虽然反种族隔离斗争使得全国各地的黑人群体团结起来，但这种凝聚力相当有限，主要依靠政治动员形成，而不是稳定性更高的社会组织。此外，随着民主制度的诞生，更多开放的机遇涌现，使得许多社会组织的领导者开始在公共部门和私人部门中寻找工作机会。这导致南非民主时代的公民社会力量异常薄弱，再加上层出不穷的反对派声音，更加强了执政联盟中的部分领导人把国家和党视为一体的倾向。但现实是，随着民主制度的成熟，国家和社会呈现出越来越分离的态势，这种态势在正式与非正式的社会组织以及全国范围内的社会运动中都足以窥见。
在基层社会，存在着多种社区组织，包括储蓄俱乐部、宗教组织、街道委员会，以及能有效动员贫穷阶层群体的非政府组织。虽然其中一些组织已经将其影响力扩大到国家层面，但大多数组织的辐射范围很小，只能对当地政治事件产生直接影响。在中产阶级为主的社区，更典型的是在西方发达国家常见的社会组织，包括消费者团体、环境游说团体以及一系列的特殊利益集团。虽然这些组织更为有序和完善，也拥有比基层组织更多的资源（包括与法院及媒体的接触），但它们普遍缺乏群众支持，并且其主张的合法性也常常受到中央政府的质疑，认为它们代表的只是少数群体的利益而不具有普遍性。
工会在代表劳工的利益方面起到了重要作用，一定程度上也代表了穷人的利益。另外，尽管南非工会大会是非洲人国民大会的联盟合作伙伴之一，但这并没有限制工会在私营和公共部门中主张更高工资和更好工作条件的要求，工会罢工也时常发生。再者，通过联盟，南非工会大会下的工会可以对执政党提出要求，尤其是在选举前期。然而，最近南非工会大会内部的分裂（以强大的南非金属工人全国联盟退出、并计划成立敌对联盟为标志），使得它作为最具代表性的劳工组织的地位受到质疑。
在广义层面的国家和社会的关系中，政府已经在所有三级政府，尤其是地方政府层面采取了措施以促进政策形成过程中的公民参与。这是因为新上台的非洲人国民大会政府对公民参与相当重视，特别是在地方一级，国家立法和政策为公民参与市政事务提出了基本的框架。在这一授权下，所有市政当局都开始从制度和实践层面创造条件，推动公民参与，其中包括综合发展规划进程（Integrated Development Planning process），监督委员会制度和公开听证会等机制。
这些制度正式规范和承诺了普通民众能够对于他们日常生活相关的决策施加影响。然而，过去十年中大量的研究发现，许多（即使不是大多数）地方参与制度的设置实际上对公民参与活动基本没有影响。这种现象一部分归因于当地社会的期望与政府能力之间的不匹配，另一部分也是源于结构本身中的精英俘获。因此，由于国家对公民通过正式渠道提出的要求回应迟缓，不满的公民更多地开始寻求替代手段，即通过所谓的“服务提供抗议”来表达和申诉。根据南非警察署的一份报告，在2012—2013年期间，警方对共计13575起集体行动作出回应，其中14%是暴力事件，86%是和平抗议，平均每天有32次“和平事件”与5次“暴力事件”。这些抗议活动大多数是针对地方政府的，有些活动直接造成了公私财产损失以及人身伤害。抗议的触发因素是多样或特定的，但它们同样具有可识别的共性趋势。最常报道的原因是由于地方政府未能向贫困社区提供公共住房、供水和卫生设施等基本公共服务，以及公共服务分配方面存在腐败现象。
对“国家—公民”社会建构产生影响的另一重要因素在于，政府必须对高度分化人口所具有的多样化需求作出回应。种族隔离制度的残余，不仅使种族分离，并且促进了白人财富的增长，使得南非社会始终呈现高度不平等的状态。2009年基尼系数平均为0.679，虽然低于2003年的0.685，但这仍然显示南非是世界上最不平等的国家之一。在2012年，最富有的10%的人口占据了50%的国家收入。相比之下，最穷的40%的人口只拥有5%的收入。贫穷也呈现出种族分配的特征，白人人口的贫困率最低，大部分贫困人口都分布在非洲黑人种族，特别是生活在农村地区的人口中。总的来说，过去十年来，极端贫困人口的生活水平逐步提高，尽管如此，不可忽视的是，他们的基数非常低。贫困也呈现出地理上的集中，农村人口以及包含前种族居住地的省份贫困率最高。
尽管存在这些由历史原因所导致的不平等模式，自1994年以来，在黑人社会的某些人群中也发生了剧烈的社会流动，并且，尽管黑人中产阶级仍然是极少数群体，但其规模首次实现了持续增长。这种增长实际上加剧了大多数人口的相对剥夺感，因为他们认为新生的黑人精英群体已经加入根深蒂固的白人中产阶级中。总的来说，所有种族的中产阶级占据总人口的20%—25%。实际上，阶级差异已经成为社会新的断裂点，在某些情况下，它正在取代种族成为决定社区之间差异的首要因素。
4 公共部门改革
自1994年民主化以来，南非的国家建构历史一直是不断改革的历史。首先是拆除种族隔离的高墙，其次是致力于建设一个更公平的社会。从一开始，国家就面临着为一直以来受到剥削的多数人提供社会服务的挑战，以刺激停滞不前的经济的发展，以及代表最广泛的人民利益的公共部门的发展。这要求必须采用新的行政制度。而多数情况下，体制内的公务员都没有在民主政体下工作的经验或几乎没有相关行政经验。20世纪90年代中期至后期，政府制定了大量新法规和新政策，但事后看来，这其中许多干预措施只是基于美好的愿景。由于公务员（尤其是中级管理层）的知识与技能有限，政府所提出的政策与执行机构的行政能力难以匹配，导致了效果不尽如人意的结果。此外还要归结于行政制度设计不尽完善、财政资源匮乏、公共部门现行的制度文化和精神等因素，许多部门仍然受到种族隔离时期政府机构的影响。所有三个层级的政府都存在这样的缺点，但地方政府却表现得最为突出。
在向民主化过渡之后，地方政府开展了一项大规模的区域再规划项目，以重新划定过去种族隔离的选区，并将市政职能范围扩大到迄今为止尚未参与地方政府的黑人群体（特别是农村地区）。这项工作的成果是在全国各地建立了八百多个城市。然而，这些城市中相当一部分有名无实。为了纠正这一错误，并建立更具有实际功能的实体，20世纪90年代后期政府进一步重新规划，将城市数量减少到283个。这一计划将许多小城市纳入一系列较大的城市结构中，其认为（在人力资源、收入和基础设施方面的）规模经济将会促进形成更有效的行政体系。然而事与愿违，对地方当局职责的赋予并非循序渐进的过程，且它们被期望履行新的职责并未产生立竿见影的效果，结果许多新成立的城市一直难以提供垃圾清除、污水处理等最基本的服务。
因此，尽管市政府在提高穷人的生活质量方面显得十分重要，但总体而言，南非的地方政府正处于危机之中。联合执政和传统事务部（COGTA）最近发布的一份政策文件显示，只有7%的市政绩效可以被评价为“表现良好”。中等范围的城市被认为是“几乎功能性失调，需要协助以实现基本运作”，而其余的1/3（占总数的31%）被评价为“完全功能性失调，实现基本运作需要投入大量工作”。根据联合政府和传统事务部报告：
除此之外，我们在这个类别的城市中也发现了地方性腐败、功能失调的议会、非结构化的社区参与和参与制度，以及糟糕的财务管理，由此导致持续的负面审计结果。服务提供和服务管理功能存在不良记录，例如修复坑洼，垃圾回收，维护公共场所，维修路灯等服务。尽管已经具备履行职能和维护制度的大部分必要资源，但政府的基础功能仍然不到位。这样的城市正使我们的人民感到深深的失望，我们需要紧急干预，以纠正制度的衰退。
在这样的背景下，我们可以充分理解持续增长的全国抗议活动，特别是当地方政府作为新民主制度的基石出现在公众视野之中的时候。
▲ 由于发电能力不足和南非国有电力公司（Eskom）的管理不善，南非全国范围内的大面积停电时有发生，一天最高停电时间可达15小时。停电严重影响南非经济和人们的日常生活，引发民众抗议。图源：Anadolu Agency
5 公共行政与治理面临的挑战
除了改革国家机构面临的挑战之外，学术界对于现行的公共行政模式，及其对南非治理的长远影响，也存在广泛的担忧。正如在1994年以来进行的许多其他改革的进程中所追求的，新的公共行政模式是为了反映出种族隔离状态的对立面，而这种态度被认为是过分等级化、规则分明、秘密、压制且无代表性的，并且旨在满足白人少数群体的需要。在这种描述中，其种族特征暂且放在一边，种族隔离状态被描绘为威严的韦伯式国家，主张严格控制而不是改善大多数人的生活。
虽然如上所述，执政联盟的最初改革方向是建设一个在经济中发挥干预作用的社会民主国家，但这很快被《增长、就业与再分配战略》表达的信仰所取代，主张建设赋权型国家，这意味着它将外包其部分功能，并在市场中发挥监管作用。虽然《增长、就业与再分配战略》没有明确讨论要遵循的公共行政模式，但其表述显然与南非新公共管理思想的兴起密切相关。这要求在政府运作中采用市场原则、服务外包、国有企业私有化、绩效管理，以及管理责任下放等措施。更深层的含义是，只有公共部门采用更商业化的原则，效率和成效才会更大，正如1997年《公共服务提供转型白皮书》（White Paper on Transforming Public Service Delivery）中提出的主旨一样，这也支持了“公民即是顾客”的理念。
事后看来，也许是由于缺乏远见，导致新公共管理模式的重点完全被曲解。在种族隔离政府统治下的南非从来不是强大的韦伯式国家，虽然它保持了强大的军事和治安能力，严格实施隔离制度的法律并维护白人少数群体的统治地位，但是在服务供给方面，全国范围内的就业创造能力及福利改善方面的影响力极其有限。在黑人居住的农村地区，公共服务十分匮乏甚至根本没有，遍布全国的13个不同的种族和民族管理机构导致国家政策缺乏一致性。
其结果是，南非在应该共同努力建设更加强大、更加专业的民主国家时，却逐步走向国家职能外包的道路，并延续到当今。这种做法导致国家能力被削弱，尤其是在省和地方层面。现在许多国家部门缺乏必要的技能，并越来越依赖顾问来履行基本的行政职能。在这种情况下，私人企业往往需要完成以前由公共部门承担的工作。
不仅政府部门的人力资源能力有所削弱，政策本身也对治理造成了挑战。广泛依赖招标和外包来提供公共产品的做法，没有明显改善服务供给水平（抗议活动的爆发证明了这点），反而可能增加了迄今尚未出现的欺诈和腐败的可能性。审计长办公室和公共服务委员会的一系列报告显示，公共部门的大量欺诈活动将很有可能出现在供应链管理和国家招标环节中。事实上，腐败现象在公众眼中已经侵蚀公共部门，蔓延至政府最顶层，并且这导致了大量的利益集团试图影响和控制国家。虽然有证据表明，社会组织和非洲人国民大会内部都具有反腐败倾向，但很明显这个问题始终没有得到解决，并且将继续抑制国家能力的发展。
在一些政府部门，政治与行政职能不分是一个挑战，尤其是地方政府层面，滥用权力现象已十分普遍，。联合执政和传统事务部在2009年地方政府报告中的观点反映了这一点，其认为造成城市治理困扰的原因有：（1）政治和行政之间的紧张关系；（2）许多议员回应地方政府要求的能力较弱；（3）政党与市政议会之间的权力分离不足；（4）立法和行政之间缺乏明确的分离；（5）责任追究措施、支持系统、民主资源不足；（6）不能完全遵守市政当局立法和管理框架。
另一个问题与执政党的官员任命政策相关。将党的忠诚干部部署到重要的国家职位上，最初是为了确保正确的思想路线得到遵循，社会转型按计划进行。然而，随着时间的推移，这一政策目标被广泛滥用，任命的干部往往具有朋友关系或是出于有政治影响力的家庭。任命系统的负面影响从下文一位市政经理的话中可以窥见：
政治干预任命的确存在。例如，本市政府任命了一个没有财政背景的律师作为首席财务官。你也可以聘请顾问根据规定进行所有能力测试，但最终议员的意见可以推翻任何测试结果和建议。最终，这些程序上的规定一文不值。
这种现象时常受到质疑的是，那些任命的员工不仅缺乏必要的技能，而且还介入市政事务——无论其在行政层级中的地位如何。此外，一旦任命他们，很难因其绩效不合格而将其辞退。这一政策的净效应是公职人员积极性愈发低落，以及公众愈发愤慨。
6 结论
本文聚焦于南非的公共部门治理，即其影响国家运作的方式，以及其塑造政府和公民社会之间关系的程度。本文发现，自种族隔离制度结束后的二十多年以来，南非国家的改革取得了重大进展，旨在建设现代公平社会所需的机构已经成功建立，但南非仍然面临着巨大的挑战。虽然在形式上，政府承诺提高大多数公民的公共服务供给水平，并制定了一系列立法和政策来支持这一目标，但迄今为止的结果远远低于人们的期望。正如我所言，这可能是由于政府在追求经济持续增长的道路上摇摆不定所造成的。这一问题在变幻莫测的全球经济的综合作用下，导致了南非一直未能达到经济增长，实现大多数人口脱贫的结果。行政系统，特别是地方政府行政系统的低效，以及问责监督机制方面的漏洞，使得这一趋势持续恶化。公民对国家越来越多的不满导致抗议活动纷纷涌现，其中部分已朝着暴力方向演变。
非洲人国民大会执政联盟内部的紧张关系也影响到治理制度的建设，内部敌对派别试图控制核心国家机构（如财政部和国家检察机关），这造成了政治的不确定性，同时又反过来影响市场。在这方面，南非改革进程的轨迹可以看作与其他转型社会类似，已有证据表明完善治理制度是一个漫长而不均衡的过程。这些国家的经验证实没有快速解决这些挑战的方式。这是因为治理包含了国家运作方式的全部内容，包括其监管机构、管理行政制度，也涉及现行的政治秩序、现有的权力关系以及普遍的社会和文化规范。因此，提高南非等转型社会的治理水平，应被视为包括民主、社会和经济变革等在内的更广泛的转型过程的一部分。这并不意味着加强治理是唯一途径，而是由内生因素决定的，这是一个不确定的时间框架，需要考虑到如何提高国家的绩效。从金砖国家合作伙伴关系的角度来看，这也表明在考虑南非未来在伙伴关系中的作用时，需要注意考虑其治理系统的局限性。
*文章原载《复旦公共行政评论》2017年第2期。
Chris Tapscott
南非西开普大学（UWC）政府学院的教授与院长，主要关注南半球国家民主深化过程中的公共部门改革与治理挑战,以及致力于加强政府责任的公民抗争。
FIN
操控阿拉伯国家“顶层设计”的一股隐秘力量, 出乎中美意料
让赖清德跳脚的“第三势力”, 正在台湾内部酝酿?
“德国最严重的幻觉, 在于以为不付代价就能做好人”?
