导读：长期以来，巴勒斯坦政治的内部分裂未能得到解决，各派别和机构在内外交困的背景下无法有效行动。20世纪60年代中后期，巴勒斯坦民族运动兴起，巴勒斯坦内部团结却一直是巴勒斯坦人民苦苦追寻却又难以达成的民族目标。去年加沙冲突爆发至今，如何应对国家危机成为各派别的首要关切，在此背景下，以法塔赫和哈马斯为代表的巴勒斯坦主要敌对政治派系进行多轮接触与对话，包括双方近期在北京的新一轮关于巴勒斯坦内部和解和战后加沙管理的对话。在密集的政治协商努力之外，还必须跳出“短期政治”的束缚，讨论一个根本性的关键问题：如何为巴勒斯坦未来的政治秩序设立基本制度框架？
本文指出，巴勒斯坦当前的政治危机久而未决与对制度的忽视高度相关。20世纪90年代，巴勒斯坦民族权力机构起草了一部《基本法》。但是在2007年6月，随着哈马斯将加沙的法塔赫力量驱逐出去，巴勒斯坦的两大政治派别一直处于分裂状态，这部法律也因此支离破碎，被各方机会主义地加以利用，事实上并未起到规范作用。对于巴勒斯坦来说，现有的制度框架和治理模式已经无法应对内部分歧和外部威胁，而临时宪法或许能成为捏合巴勒斯坦各机构和派别的可行工具，并以此明确这些机构和派别的责任和权力空间，从而为未来的建国问题奠定制度性基础。作者认为，过渡宪法的设想仍然受到一系列内外棘手问题的阻碍，但是，它是重建巴勒斯坦国家领导层的基础，并能让巴勒斯坦在国际上更好地开展权威性谈判。
本文关于巴勒斯坦政治秩序的构想无疑必须等待一个千载难逢的外部政治机会窗口，也必须经历艰难的多方谈判。但是，此类蓝图的持续提出，可以对抗那种维持现状、将巴勒斯坦当前不稳定状态“永久化”的消极力量。本文提出的以巴勒斯坦人为核心的治理原则，应当成为巴勒斯坦未来政治秩序建构的共识和基础。本文为欧亚系统科学研究会新媒体“全球治理的脆弱地带与发展危机”系列编译，原刊于Carnegie Endowment for International Peace，仅代表作者本人观点。
为什么临时宪法将助益巴勒斯坦内政外交？
文｜Nathan J. Brown & Sanaa Alsarghali
翻译｜Sophia
来源｜卡内基和平研究基金会
▲ 巴勒斯坦议员巴尔古提、巴勒斯坦法塔赫代表团团长艾哈迈德、哈马斯加沙地带总理哈尼亚、巴勒斯坦阿拉伯阵线秘书长谢哈德、哈马斯副领导人马尔祖克鼓掌庆祝2014年4月23日法塔赫和哈马斯达成加沙协议，根据协议，双方同意五周内组建民族团结政府。该团结政府仅维系了一年。 图源：AFP
在过去五个月的混乱和战争中，巴勒斯坦的宪法问题几乎没有成为任何人关注的焦点。但关键在于，过去三十年里对巴勒斯坦的制度结构忽视，已经严重加剧且仍在继续加剧巴勒斯坦的政治危机。巴勒斯坦领导人及美国在内的域外力量一直在根据自身需要破坏巴勒斯坦现有的制度和规则，导致这些制度和规则相应地失去了可信度和意义。
现在谈论巴勒斯坦宪法似乎不是一个好时机，但是所谓的好时机早已过去，或者仅存在于遥远且不切实际的未来。当前，巴勒斯坦政局具有不确定性，因此，制定永久宪法并不可取；而临时宪法作为一种工具，在许多国家都获得了不同程度的成功，对巴勒斯坦的内政外交可能会有所裨益。
1 拖延的危险
在过去的一个世纪里，巴勒斯坦国、巴勒斯坦各派别以及许多机构一直在推动巴勒斯坦民族运动，包括巴勒斯坦全国委员会（Palestinian National Council/PNC）、巴勒斯坦解放组织（Palestine Liberation Organization/PLO）和巴勒斯坦民族权力机构（Palestinian National Authority/PNA）。这些机构的运作难度很大且有效性不强，受到来自内部尤其是外部的阻碍。但总体而言，从中仍然诞生了一批代表巴勒斯坦人民的领袖和官员，能够与之交流并为其发声。
在巴勒斯坦建立一个被接纳的制度结构的过程充满风险，也远未完成。巴勒斯坦从未制定出一部永久宪法，导致各机构之间关系不明确、私人化且具有临时性。1993年《奥斯陆协议》签订后，巴勒斯坦解放组织在巴勒斯坦政治中沦居次要地位，而新成立的巴勒斯坦民族权力机构则监管西岸和加沙地带的一些组织，并接演巴勒斯坦解放组织之前扮演的许多角色。如今，巴勒斯坦面临的不仅是内部治理结构的重叠、混乱和私人化，还有一场国家危机。内忧外患的格局下，巴勒斯坦民族运动正处在一个最为关键的转折点。这是一个充满巨大不确定性和威胁的时刻。
制定宪法乍听之下似乎不合时宜，但宪法所涉及的巴勒斯坦治理问题与许多当事方息息相关，包括想要“复兴”巴勒斯坦民族权力机构的美国与寻找替代方案的以色列；最为重要的是，对于巴勒斯坦人民来说，现有的治理结构已经无法应对他们目前面临的空前的武力级别。
问题在于，巴勒斯坦国内许多讨论仍然只关注短期问题，带有工具性和私人化，旨在排挤某些领导、争夺话语权、实现小规模和短期目标。三十年来，短期政治（short-term politics）几乎总是将制度性框架搁置一边，强调个人的领导而非制度的力量。许多有意或无意破坏巴勒斯坦国家制度的人现在都自食其果。二十五年前，巴勒斯坦各方都致力于为巴勒斯坦制定一份政治上的制度性文件（尽管大多数时候这一努力并未得到国际社会的重视）。巴勒斯坦民族权力机构的《基本法》正是在这个背景下形成的。这部法律起草于20世纪90年代，由国内外各方组成的一个短暂性改革联盟强加给了时任巴勒斯坦总统阿拉法特。阿拉法特认为，巴勒斯坦脆弱且充满不确定性，从程序上对领导层施加限制为时尚早。他坚称，巴勒斯坦仍然需要革命性领导，在建立一个真正的国家之前严苛的制度限制是不合适的。
在2006年的立法委员会选举中，巴勒斯坦伊斯兰抵抗运动（以下简称“哈马斯”）赢得了多数席位，但是，改革联盟内部对选举结果产生了分歧，并最终导致联盟的瓦解和崩溃；讽刺的是，选举是在《基本法》的支持下进行的，并被国际社会视作一次“公平公正”的选举。经过一年的内部争吵和外部施压，2007年，在哈马斯夺取加沙控制权、形成约旦河西岸地区与加沙分治局面的背景下，阿拉法特的继任者、巴勒斯坦总统马哈茂德·阿巴斯暂停了《基本法》关键部分的施行。《基本法》在这样的氛围下可能被赋予了过高期望。尤其是2007年分裂以来，各方都选择性遵循《基本法》，导致《基本法》实际上已支离破碎，并被各方机会主义地加以利用。
2 《基本法》：一份在特殊压力下破裂的示范性临时文件
《基本法》的最初设计是基于一个完整且独立的国家，而非为了临时自治。但随着巴勒斯坦民族权力机构的创建，这份文件的内容和目的发生了变化，也印证了文件本身存在的缺漏。
1988年，巴勒斯坦全国委员会在阿尔及尔召开，会上发表了《独立宣言》，并为建立巴勒斯坦国作出一系列准备，包括成立一个委员会负责起草建国宪法,尽管该委员会的工作进展缓慢，但确实起草了一些提案。1994年，巴勒斯坦民族权力机构成立。从以色列和巴勒斯坦和平进程发起者的角度来看，《奥斯陆协议》为巴勒斯坦民族权力机构提供了基础；该协议没有提及巴勒斯坦的国家地位，但确实允许一些立法活动的开展。对于巴勒斯坦人民来说，巴勒斯坦民族权力机构是巴勒斯坦解放组织授权的一个决策机构，而巴勒斯坦解放组织则代表着全体巴勒斯坦人民——这一区别在当时看来似乎毫无意义，但后来被证明意义重大。由于巴勒斯坦民族权力机构存在的弱点、以色列对其实施的财政束缚、该组织在治理加沙和西岸大部分地区的无能以及被驱逐出耶路撒冷，许多巴勒斯坦人提出通过巴勒斯坦解放组织来重振巴勒斯坦民族权力机构的想法，而不再依靠该机构自身。
1996年，西岸和加沙地带的巴勒斯坦人选举出一位总统（即阿拉法特）和一个名为巴勒斯坦立法委员会（Palestinian Legislative Council/PLC）的议会，以指导巴勒斯坦民族权力机构在过渡时期的工作，根据1993年和1994年以色列和巴勒斯坦之间签定的协议，这个过渡时期不得超过1999年5月。意识到自己的运作和权威没有真正的基础，巴勒斯坦立法委员会在阿拉法特的强烈反对下决心起草《基本法》，并将其作为巴勒斯坦民族权力机构的宪法文件。对阿拉法特来说，这份文件不该是一部宪法，他更期望制定的是巴勒斯坦立法委员会的内部规章，而非巴勒斯坦民族权力机构的治理文件。但巴勒斯坦立法委员会很快就将这两件事情分开，在1996年至1997年间为自己制定了议事规则，并起草了整个巴勒斯坦民族权力机构的《基本法》。直到2002年被以色列围困，阿拉法特才在西方政府的压力下同意批准该文件，将其作为全面“改革”计划的一部分。第二年，面临着相似的国内外处境，阿拉法特被迫接受对《基本法》的修订，并设立总理一职，从而推动巴勒斯坦民族权力机构采取专家所说的半总统制。
《基本法》在许多方面都称得上一份典范文件，部分原因在于它的起草过程漫长并得以公开。许多人参与了这一过程，包括议员、法律专家、政治家和国际官员，因此，这份文件反映出社会各阶层和政治参与者的考虑和要求。但由于它明确是一份过渡性文件，因此充满了空白和遗漏。例如，最初编写的《基本法》没有具体规定任期长度，甚至对巴勒斯坦立法委员会的第二次选举没有作出规定，原因是巴勒斯坦立法委员会预计委员会最终会面临解散并要将其事务移交给国家。《基本法》留下空白以及未能解决紧张局势，与其说是因为起草内容过于草率，不如说是短期的结果。该文件没有正式的失效日期，而且其设立是为了让文件本身变得不再必要。如果《基本法》促成了巴勒斯坦建国的进程，那么这份文件将被巴勒斯坦国的新宪法所取代。事实上，自1999年《奥斯陆协议》规定的过渡自治期本应结束时，巴勒斯坦解放组织就一直在悄悄起草一份这样的文件。
（一）权力不明
《基本法》从一开始就展示出一种紧张气氛：如果巴勒斯坦民族权力机构是巴勒斯坦解放组织的产物，但巴勒斯坦民族权力机构领导人是由西岸和加沙居民选举产生的，那么谁才是最终权威？从某种意义上说，《基本法》以谦逊的态度回答了这个问题。它的序文不仅提到了它的临时性质和建国目标，还提到了1988年的《独立宣言》、巴勒斯坦解放组织和巴勒斯坦全国委员会。但现实可能更加复杂，因为各个结构之间存在一些重叠。阿拉法特既担任巴勒斯坦民族权力机构主席，又担任巴勒斯坦解放组织执行委员会主席；立法委员会成员担任巴勒斯坦全国委员会成员，而后者是监督巴勒斯坦解放组织的机构；巴勒斯坦民族解放运动（以下简称“法塔赫”）则在巴勒斯坦解放组织和巴勒斯坦全国委员会中占据了大部分关键职位。但是，巴勒斯坦解放组织的机构运作方式繁琐，实际上并不是为了监督而设计；随着巴勒斯坦解放组织官员迁至拉马拉（Ramallah），重要办公室附属于巴勒斯坦民族权力机构，其效力也开始下降。
重叠可能具有强烈的动机，尤其是在领导职位上。虽然巴勒斯坦民族权力机构被视为国家的核心，但它的发展方向并不清晰，长期来看它的可持续性也不清楚。而《奥斯陆协议》限制了巴勒斯坦民族权力机构的国际互动，并限制其接受援助。一些巴勒斯坦人认为，对于仍在试图建立国家的民族运动来说，划分权力还为时过早。
阿拉法特的批评者怀疑，他利用自己的双重身份来规避对其权力的任何限制，在避开立法委员会时戴上巴勒斯坦解放组织的帽子，并作为巴勒斯坦民族权力机构主席以削弱巴勒斯坦解放组织的监督。他的继任者马哈茂德·阿巴斯也引发了类似的怀疑，他在2012年联合国大会承认巴勒斯坦为“非成员观察员国”后开始更倾向于使用“巴勒斯坦国总统”（president of the State of Palestine）的头衔。由于《基本法》只是巴勒斯坦民族权力机构的一份文件，它的条款没有提供任何指导，也无法约束那些声称是以巴勒斯坦解放组织或“巴勒斯坦国”身份而不是以巴勒斯坦民族权力机构身份行事的人。几十年来，不断有人呼吁将巴勒斯坦民族权力机构和巴勒斯坦解放组织的领导层分开，但从未得到实施，部分原因是来自那些将失去双重角色的官员的阻挠，但也遭到了一些人的强烈抵制，他们担心本已薄弱的机构会因领导层分裂而进一步削弱，或者巴勒斯坦解放组织的国际地位要求它以强大的形式维持下去。
（二）混乱的国际地位
这导致了文件中涉及巴勒斯坦民族权力机构国际地位的第二个紧张点。在某种程度上，这种混乱是由于各方在不同的外交立场上存在分歧，特别是关于他们将与谁谈判或接受谁作为巴勒斯坦人的代表的问题。因此，根据特定问题或对话方的不同，巴勒斯坦外交官可能以不同的方式代表巴勒斯坦民族权力机构、巴勒斯坦解放组织或巴勒斯坦国。这不仅仅是一个礼节问题。它还使国际协议的地位变得模糊不清，特别是在阿巴斯开始批准这些协议以巩固巴勒斯坦国的国际地位之后。例如，他于2014年加入了《消除对妇女一切形式歧视公约》，并将此事留给巴勒斯坦法院来解决。
（三）缺乏执行结构
这表明《基本法》中的第三个冲突点：它针对一系列议题精心制定了条款，但却没有强有力的执行结构、裁决机构或宪法解释传统来支持。对于一份临时性文件来说，复杂的结构和规定似乎没有必要。虽然《基本法》中有关于设立宪法法院的规定，但这似乎并不是一个紧急的问题，因此花了数年时间这个机构才得以设立。在宪法法院成立时，它被视为一个支持巴勒斯坦领导层的政治机构，引发了一定争议。
2003年和2005年对《基本法》的一系列修正案填补了一些立法上的空白，主要是关于总统权力方面。当总统忽视议会通过的立法，或在提交部长供议会批准之前拖延时，总统和议会之间发生了一些冲突。但修正案带来了新的紧张点。2003年引入总理职位后，巴勒斯坦民族权力机构转向半总统制（半总统制结合了选举产生的国家元首与对立法机构负责的总理和内阁。行政权力由这两个首脑分割）。在国际各方（主要是以色列和美国）试图排挤阿拉法特，以及国内改革者急于增加对巴勒斯坦解放组织的民主监督之间，这一步是一种妥协。议会、总理和总统之间的冲突被纳入巴勒斯坦民族权力机构的宪法框架中，尽管所有这些都受到了法塔赫的控制。随后，2006年1月，哈马斯赢得了议会的控制权。
成熟的宪法体系在过渡时期可能会有问题。在半总统制中，当总统和议会由反对党控制时，就会出现这种情况。巴勒斯坦民族权力机构在一年半的危机、调解、和解和临时安排中跌跌撞撞，直到2007年6月爆发暴力冲突。
（四）2007年的危机
《基本法》显然无法经受住它所面临的巨大压力。它的缺陷并非任何人的错，但其缺陷被利用的方式却人人有责。《基本法》对巴勒斯坦宪法危机提出的问题只有少数模糊的回答，而巴勒斯坦和国际社会的不同力量已设法找到公然违反《基本法》部分规定的方法。例如，哈马斯领导人夺取加沙控制权和阿巴斯夺取西岸权力的行为，明显违反了《基本法》的赋权范畴（虽然总统被授权并且确实解散了内阁，但新任部长必须经过立法委员会的批准才能就职，即使在紧急状态下也不能解散或阻碍立法委员会。《基本法》的条款旨在限制阿拉法特的权力，但在接近内战的意外情况下运作并最终因此崩溃）。
国际上有关力量曾经力图将安全部队置于内政部长的法定指挥之下，但当哈马斯掌控该部时，它们坚持要忽视法律。它们还向不受哈马斯指挥的部队提供物质支持，加剧了内战。以色列官员对巴勒斯坦的宪法结构从未表现出太多兴趣，但他们已经放弃了关于税收转移和临时撤军的双边协议条款，这些协议条款是巴勒斯坦领导人维持领导的关键。
在各方的历史记忆中，2007年的危机责任都归他方：哈马斯指责法塔赫；法塔赫指责哈马斯；二者都指责以色列；哈马斯指责美国；美国指责哈马斯；以色列指责美国和哈马斯等等，所有的说法都正确。那些制定了《基本法》、对其进行改革并推动选举的联盟成员，转而对他们的成果进行了攻击。结果不仅是巴勒斯坦民族权力机构一分为二，而且议会也停止了正常运作。这导致总统在西岸拥有无可争议的控制权，而哈马斯则统治加沙，一系列调解尝试因国内政治和国际反对的阻碍而失败。《基本法》的一些要素得以保存，但不能发挥任何作用使西岸和加沙的掌权者对巴勒斯坦人负责。
真正的受害者是巴勒斯坦人自己。他们发现，自己的领导人不仅不负责任，而且在面对日益加剧的占领、不断增长的定居点以及限制巴勒斯坦人日常生活的以色列军事和安全行动等问题时，他们也没有提出任何解决方案。还有一个更为抽象的受害者：任何依赖巴勒斯坦民族权力机构作出决定的政治或外交进程。这些制度上的弱点不会带来任何光明的未来。
（五）现在怎么办？
是否可以通过恢复或者制定新的宪法来将巴勒斯坦重组为一个可行的政治行为体？2024年的情况似乎比2007年的危机更加困难。巴勒斯坦国已经宣布成立，但大多数努力都集中在国际认可方面。是否有任何办法可以通过将巴勒斯坦民族努力置于宪法道路上，从而促进巴勒斯坦政治重建？为建国而急于制定一部完整宪法的做法过于仓促，而且可能会重蹈《基本法》的覆辙，即在意料之外的压力下崩溃。宪法本身并不能强化巴勒斯坦的制度；而选举，宜早不宜迟，为这些制度奠定着明确的社会基础，是弥合巴勒斯坦社会和政治中深刻分歧的必要因素。事实上，未能尽早举行选举是一次明显的机会错失。然而，令人鼓舞的是，哈马斯和法塔赫同意在2021年举行选举，并承诺实现和解。
虽然选举是必要的，但还不够。首先，选举的宪法框架需要明确。其次，由于选举存在诸多障碍，因此需要制定一个明确的不依赖选举的制度框架。目前西岸和加沙地带之间的分裂对巴勒斯坦人来说很不利，但这似乎符合以色列的政策，也符合学者所说的“嵌套主权”（nested sovereignty）的总体状况，即两个巴勒斯坦实体在行使不同程度的内部自治。正如以色列总理的一句话所概括的，“以色列必须保持对加沙的安全控制，以确保加沙不再对以色列构成威胁，这与巴勒斯坦主权的要求相矛盾。”
因此，一份旨在克服这种分歧和弱点的宪法文件或一套基本的宪法原则，对于巴勒斯坦人和那些希望加强巴勒斯坦制度和改革治理的人来说可能是有吸引力的。这项任务看起来不切实际，但并非不可能。这需要关键参与者重新定位，或者更确切地说，认识到他们以前对宪法和制度发展的漫不经心已经破坏了他们所宣称的目标。但这样一份文件应该说什么、做什么呢？
3 不确定状态下的巴勒斯坦适合什么样的宪法？
在制定巴勒斯坦民族权力机构《基本法》的想法中隐含着一个办法，巴勒斯坦需要的不仅仅是一部宪法文本，还有一个基于巴勒斯坦政治的宪政过程，能够为过渡阶段提供明确的指导并确保权责明晰。《基本法》作为过渡阶段的一步，与未来更完整的国家宪法是相互关联的，且具有促进作用。但它们是不同的；《基本法》不能统治巴勒斯坦解放组织或最终的巴勒斯坦国，但它可以确立一种宪法传统，推动一个国家的建立和发展。这种对基本法的期望在二十年前达到了顶峰。
因此，作为一种遵循类似路径的方式，建立一部新的过渡性宪法的想法被提出。也有人认为，这样做是因为任何基于民主机制的努力在当前环境下似乎不太可能成功。实际上，比起确立宪法内容来说，如何起草并通过宪法是一个更难回答的问题。如果是颁布一部永久宪法，那就这个问题而言现在还无法给出一个令人信服的答案。一部过渡性宪法可能比永久宪法对目前的巴勒斯坦更好。
制定这样一部宪法的原则是清晰的。过渡性宪法应该足够灵活，以应对快速变化的政治环境，根植于巴勒斯坦社会的多样性，并将巴勒斯坦政治置于首位。此外，它必须能够让其治理对象处理他们之间的分歧，同时使他们的领导人做出明确的决定。它应该基于发展更强大制度的需要，而不是根据个人的短期需求量身定制。
这些原则可能看起来几乎无懈可击，但它们经常会受到暗中攻击。特别是在国际层面，国际对话总是面临中断（通常是由特定危机引发），并且完全个人化（旨在支持特定人物或推行短期办法）。在这种不利的国际背景下，存在一系列与巴勒斯坦国内问题无关的辩论。巴勒斯坦的宪法发展出现了困难，但并非不能解决。
4 困难的宪法问题与不兼容的答案
巴勒斯坦宪法辩论涉及四个特别棘手的问题。首先，巴勒斯坦政治中的深刻分歧——加沙和约旦河西岸之间、法塔赫和哈马斯之间，以及海外的巴勒斯坦流散群体之间——使得当前环境下的宪法制定遭受批评，被认为带有党派色彩，可能会使基本的法律和制度安排进一步分裂。因此，任何最终文件的达成可能都需要一定程度的民族和解，而这在十七年来一直难以实现。当然，这种和解并不意味着在所有问题上都达成一致，但确实需要就如何处理政治意识形态、宗教和国家目标方面的深刻分歧达成一致。现实是，当试图追求和解时，要么继续说着那些陈词滥调，要么在实施过程中很快就失败。巴勒斯坦面临着许多先有鸡还是先有蛋的问题：制定一部能够处理分歧的宪法的同时，又没有宪法工具来处理这些分歧。
其次，一个特别重要的问题是如何对待哈马斯。一些关键参与者（包括以色列、美国和一些欧洲国家）的普遍答案是，哈马斯不是一个合法的政治行为体，不应该成为巴勒斯坦政治进程的一部分。然而，巴勒斯坦国内民众的普遍立场却恰恰相反：人们经常听到巴勒斯坦人，甚至是哈马斯的坚定批评者说，哈马斯是巴勒斯坦社会的一部分。通过一部旨在排除哈马斯的宪法讲直接违背民意，但是将哈马斯纳入政治体系不仅会引发国际社会的反对，而且巴勒斯坦问题的主要参与方也会对这样的宪法保持戒备。对于法塔赫来说，哈马斯在2006年的选举惨败以及哈马斯周期性的人气波动让制定宪法似乎变得风险重重。而对于哈马斯来说，受到宪法结构和程序的限制有时似乎是值得付出的代价，但在其他时候（包括目前），哈马斯领导人似乎感觉到更大的机会摆在他们面前。
第三，巴勒斯坦和以色列之间的关系会是什么样？尽管时常有如何定义边界和公民身份的抽象讨论，但当各方想到以色列有能力左右此类问题的答案时，这些抽象讨论很快就会变得很具体。宪法可以是巴勒斯坦人如何设想这种关系的权威表达，因此在没有任何和平协议的情况下，这可能是制定宪法变得棘手的原因。
第四，巴勒斯坦人对于宪法如何获得批准感到困惑。或者更抽象地说，“制宪权”在哪里？是否需要全民公投？如果需要，如何举行？如果只包括约旦河西岸和加沙地带的居民，那么宪法会解决难民的权利吗？如果宪法是为所有巴勒斯坦人制定的，那么应该（或可以）为流散海外的巴勒斯坦人（无论是无国籍人还是以色列、约旦或其他国家的公民）制定哪些条款？或者巴勒斯坦解放组织或巴勒斯坦全国委员会的批准是否可以作为合适的替代方案？
最后，也是最为复杂的，巴勒斯坦国和巴勒斯坦解放组织之间的关系是什么？对于局外人来说，这些问题似乎纯粹是学术问题，他们中的许多人甚至可以互换使用这些术语。但它们之间的关系所产生的法律和政治影响在国内和国际上都是相当重要的。《基本法》的起草者们知道这一点，但他们无力给出答案，因为他们立足于巴勒斯坦民族权力机构，他们认为讨论这个问题还为时过早：巴勒斯坦民族权力机构还没有建立一个国家，也无意取代巴勒斯坦解放组织。但同样，拖延也是有代价的，因为这些模糊性只会变得越来越棘手。巴解组织的领导人通常兼任巴勒斯坦民族权力机构领导人，他们目前在国内声称代表巴勒斯坦国，并且通常能得到国际认可。巴勒斯坦国不仅代表巴勒斯坦人，也是巴勒斯坦主权的体现。虽然巴勒斯坦国只存在于纸面上，但有一个明显的趋势是获得了国际承认；这是当代巴勒斯坦领导人的一项重要成就。但巴勒斯坦国并没有取代巴解组织，无论巴解结构如何被削弱，它仍然是全球巴勒斯坦人的主要代表机构，并将继续代表他们的集体身份和共同愿望。巴解组织作为巴勒斯坦人（许多人没有公民身份或拥有的是其他国家的公民身份）代言人的历史角色，在某些时候必须与巴勒斯坦国的国际承认相调和，尽管巴勒斯坦国尚无能力定义巴勒斯坦人的权利。
巴勒斯坦民族权力机构的过渡性质和在西岸和加沙的有限管辖权增加了这种复杂性。最初，除了与国际援助相关的事务外，它被禁止从事任何外交活动。国际援助是20世纪90年代通过谈判达成的一次妥协，旨在阻止建立巴勒斯坦国并允许绕过巴勒斯坦解放组织向巴勒斯坦人提供资金。但事情已经发生了变化，巴勒斯坦民族权力机构成立了外交部，其领导人以巴勒斯坦国官员的身份出现。
为了确保不受巴勒斯坦民族权力机构直接控制的巴勒斯坦人不会被剥夺任何代表的权利，巴勒斯坦国已在联合国取得非会员观察员国地位，但“不影响巴勒斯坦解放组织作为巴勒斯坦人民的代表在联合国所享有的权利、特权和作用”。虽然这已经很复杂了，但在美国的影响下，巴勒斯坦官员如何操作变得更加复杂。美国虽然将巴勒斯坦解放组织列为恐怖组织，但却在法律的严格限制下与其开展外交活动。此外，它无视巴勒斯坦国并直接与巴勒斯坦民族权力机构打交道。
试图通过法律和外交手段来满足巴勒斯坦的国家愿望和多样化的国际压力就已足够困难，但还存在内部的复杂性。例如，在继承问题上，巴勒斯坦民族权力机构受巴解组织管辖，那么如果巴勒斯坦民族权力机构的程序不可行或不方便，巴解组织是否会介入并设计一种结构？其他影响是更长期的，这与巴勒斯坦人的公民身份相关。巴解组织代表所有巴勒斯坦人，巴勒斯坦民族权力机构则声称有权管理西岸和加沙地带。巴勒斯坦国有可能具体定义和提供公民身份，包括谁有资格成为公民？谁会希望成为公民？如果授予非巴勒斯坦居民，是否会遭到反对和反制？
5 对重大问题的暂时性回答
一些问题似乎无法通过宪法来解决。事实上，《基本法》在某些类似的困境下一直都岌岌可危，并最终崩溃。在这样的情况下，状况只能变得更糟，而制度也变得更加薄弱。任何答案都可能在巴勒斯坦人中引起政治争议；许多可能的答案也会引发国际上相关的关键行为体的忌讳。即使在有利的情况下，巴勒斯坦人认为似乎合适的答案也可能随着时间的推移而发生变化。
通过颁布一份临时宪法来缓解巴勒斯坦制宪压力的想法时常被提及。在一些情境中，临时宪法已经取得了一定的成功，最著名的是南非，但也有一些负面的地区案例，比如美国强加给伊拉克的过渡行政法。在巴勒斯坦问题中，一部吸取更广泛的公众意见后起草的且得到巴勒斯坦全国委员会支持的临时宪法，可以为重建国家领导层提供基础。这个领导层无论多么分裂，都可以重新搭建一些国家制度，并在国际层面上进行权威性的谈判。这样的文件将有两个主要的好处。
首先，它将把巴勒斯坦人置于治理问题的核心。与其为了应对强大的国际压力，或者同那些似乎对巴勒斯坦政治不熟悉甚至不屑一顾的人（或者只把政治动态理解为选择符合短期国际需求的领导人）辩论，巴勒斯坦人可以彼此间讨论，并让那些愿意倾听的人听到他们希望引导自己未来的方式。其次，认识到该地区的长期稳定以及更加公正与和平的未来需要将巴勒斯坦人视为一个国族共同体（national community），而不是一群分散的被治理人口。这样做，巴勒斯坦可以展现出一套权威的制度，而不是一小部分可接受和熟悉的名字。
但是，障碍是巨大的。二十年前，国内外压力的短暂巧合导致了一波改革的爆发，宪法工程是这一改革的关键部分。这个实验起初是成功的，但在其支持者放弃后实验还是在压力下崩溃了。2024年，任何重建巴勒斯坦制度的努力还需要更持久的国际承诺，从而与巴勒斯坦的宪政和民主合作，而不是同其对抗。
*文章原刊于Carnegie Endowment for International Peace，原题为：“Why an Interim Constitution Could Help Palestine: The Domestic and International Payoffs”。
Sanaa Alsarghali
萨那是巴勒斯坦第一位获得宪法博士学位的女性，目前为巴勒斯坦安纳贾国立大学宪法学副教授，宪法研究中心主任，巴勒斯坦宪法起草委员会成员。
FIN
仓促撤军再次上演: 外交傲慢如何让美国失去西非军事支点?
激烈反美反以的中东“抵抗轴心”, 却有一套斗而不破的深层战略?
布林肯访华之际, 一个更紧要的全球秩序问题浮现
