#补贴条例
近两个月内，欧盟发起四起针对中国企业的《外国补贴条例》项下的调查。本文通过案例分析，初步梳理欧盟调查的思路和做法。
作者丨于治国 常舜铭 杨丰檀
自《外国补贴条例》（FSR）2023年7月正式生效以来，它已经成为影响在欧盟市场活动的中国企业的重要法规。近期，欧盟连续对多起涉嫌利用外国补贴影响市场优势的案例启动了调查，均指向中国相关企业在欧盟的业务和操作。这不仅对相关企业构成了直接的挑战，也给所有希望进入或已经在欧盟市场营运的中国企业敲响了合规的警钟。这对中国企业而言，无疑增加了其在欧盟市场操作的复杂度和不确定性，企业不仅要关注自身的经济效益，还要在做好充足的合规准备，确保其在欧盟市场的长期稳定发展。
一、欧盟《外国补贴条例》和近期对华调查案例
2024年2月16日，欧委会宣布启动对保加利亚的火车采购参与方的外国补贴调查[1]。这是FSR生效以来第一个调查案件，也是第一个针对欧盟内部公共采购领域进行FSR调查的案件。2月29日，欧委会公布了《立案通知摘要》[2]，介绍了欧委会对启动案件和当事方的初步考虑。3月26日，参与方主动退出了投标，随后欧委会也终止了调查[3]。第一起案件以中国企业退出结案。
4月3日，欧委会对参加罗马尼亚公共采购投标的太阳能发电园区项目的参与方发起调查（in-depth investigation）。该太阳能发电园区项目的总价值达3.75亿欧元，这是连续两起针对欧盟成员国公共采购领域进行的FSR调查。经初步审查，欧委会发现这些中国公司都接受了外国补贴，竞标可能违反了市场规则；审查指出中国相关企业的投标价格，可能受益于外国补贴并影响欧盟相关市场竞争态势。委员会预计将在9月初前做出最终决定[4]。
随后4月9日，欧委会宣布将对在欧盟运营的中国风力涡轮机供应商进行新一轮调查。这是第一起欧委会自主决定调查在欧盟运营的外国企业，也是连续第四起针对中国企业的调查。这起调查涵盖众多在欧盟运营的中国企业，影响广泛[5]。
4月10日，针对欧盟对中国风力涡轮机供应商的补贴调查等，中国商务部贸易救济局主要负责人与欧委会进行了严正交涉。中国方面表达了对欧盟利用FSR发起的调查和对中国经济政策的批评的强烈不满和反对。中国指出，欧盟在调查过程中对补贴定义进行了歪曲解读，采用了不公开透明的程序标准，这是一种保护主义行为，损害了公平竞争环境。
二、近期调查案例中欧委会调查思路
从近四起案件欧盟官方信息看，欧委会在考虑和推进FSR调查时，有明显区别与欧盟反补贴调查的特征；在信息收集、程序保障和逻辑构造等方面，都特别凸显了欧委会主导调查的特点。这些特征和特点，值得我们企业在准备和应对可能遭遇的调查时关注和考虑。
1. 补贴信息的立足点是财政资助
与欧盟基于世贸组织规则的反补贴调查不同，FSR调查重点在于收集应诉主体集团历史期间收到的财政资助。而通常世贸组织规则基础上的欧盟反补贴调查，则更关注补贴利益。
调查信息立足点的不同，导致企业准备FSR补贴信息的起点、范围和维度，以及欧委会调查官员考虑的重点，都会与欧盟反补贴调查存在明显差异。
2. 补贴定义更加广泛
尽管在FSR条例和实施条例中，补贴定义条款基本沿用了欧盟反补贴调查相关条例的规定，在文字上也与世贸组织《补贴和反补贴协定》语义接近。但是从这几起调查中欧委会官方信息看，调查官员对于补贴的概念明显超过通常在反补贴调查语境中的补贴的范围。
例如，对于被调查方获得的公共采购合同，欧盟FSR调查官倾向于全额认定为财政资助。例如在对中车青岛四方案件的《立案通知摘要》中，欧委会把该企业集团获得的所有政府采购合同，统一认定为政府给与的财政资助，从而提出了应诉企业集团总计获得75亿欧元财政资助的结论。
对于专向性的认定，欧盟FSR调查官更倾向于认定给与单一受益企业的论断。例如在针对中车青岛四方案件中，调查官员把所识别的三个补贴项目均认定为专向授予应诉企业，而不是从产业、地区或其他维度介绍专向性的观点。
3. 竞争性影响的因果关系更加直接
FSR调查除了涵盖补贴信息外，还有补贴对欧盟内部统一市场竞争状况影响的部分。在前期案例中，欧委会对于竞争条件影响的分析显示出直接和推理为主的特点。
例如在罗马尼亚太阳能园区政府采购FSR的两起案件中，欧委会在竞争条件部分的考虑重点似乎是企业获得补贴并降低对外报价，从而影响欧盟市场竞争。欧委会指出其在深入调查期间，将进一步评估其所指控的外国补贴，以确定外国补贴是否可能允许被调查企业在投标时能够提交不正当优惠的报价，导致其他参与公司失去销售机会。
而在即将发起的风力涡轮机FSR案件中，欧委会相关负责人援引欧盟产业协会的主张，指出“中国的风力涡轮机在欧洲的销售价格低于欧洲本地制造的风力涡轮机约50%”。这似乎呼应了前面太阳能园区FSR调查的思路。
4. 程序结构紧凑 准备时间紧迫
FSR调查不同于欧盟反补贴调查的另一个特点，是其程序机构比较紧凑，留给应诉企业反应和准备的时间非常少。例如在中车青岛四方FSR案件中，欧委会只给了应诉企业三天时间提供补贴信息。而太阳能园区FSR两起案件尚没有公开信息，预计抗辩时间也非常有限。
三、企业合规应对建议
在面对欧盟《外国补贴条例》（FSR）的监管背景下，中国企业若要在欧盟市场进行有效的风险管理和合规操作，可以采纳以下策略：
强化内部合规体系：企业应建立或加强内部合规体系，确保能够实时监控和记录政府提供的所有财政支持情况。特别是那些可能会被视为扭曲市场的补贴，应进行详细记录和评估。合规体系还应包括培训员工了解FSR的要求，以提高整个组织对于欧盟规则的认识和响应能力。
开展预评估与风险管理：在计划任何可能触及FSR申报门槛的并购或投标活动前，企业应进行预评估，以判断是否可能因接受补贴而面临审查。这包括对财政补贴的性质、规模和用途进行细致分析，及早识别潜在风险，并制定相应的风险缓解措施。
详细记录补贴带来的正面影响：企业不仅要记录可能导致市场扭曲的补贴，还应详细记录补贴对企业发展、技术创新和社会环境带来的积极影响。这些记录将在FSR的“平衡测试”中发挥关键作用，帮助证明企业接受补贴对欧盟市场具有正面作用。
利用专业咨询服务：鉴于FSR的复杂性，企业应寻求法律、财务等领域专业顾问的咨询服务。专业顾问可以为企业提供针对性的合规建议，帮助企业理解FSR的具体要求，制定合规策略，并在申报过程中提供技术支持。
建立沟通与协调机制：在涉及多家合作伙伴的并购或公共采购项目中，企业应建立有效的沟通和协调机制，确保所有参与方都能共享关键的补贴信息，并统一合规策略。这对于管理整个团队的FSR合规风险至关重要。
审慎策划并购和投标策略：在制定并购和投标策略时，企业应考虑FSR审查的潜在影响，预留充分的时间和资源应对可能的审查流程。同时，应在交易结构和合同条款设计中考虑合规要求，为可能的审查结果留出应对空间。
[注]
[1] Commission opens first in-depth investigation under the Foreign Subsidies Regulation，https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_887。
[3] 《布雷顿专员关于中车青岛四方机车有限公司在欧盟委员会根据<外国补贴条例>展开调查后退出公共采购的声明》，https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/statement_24_1729。
[4] 《欧盟委员会根据《外国补贴条例》对太阳能光伏行业展开两项深入调查》，https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_1803。
[5] Speech by Executive Vice President Vestager on technology and politics?at the Institute for Advanced Study，https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_24_1927。
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