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一、35号文下，国企平台产业类公司打造背景
近年来，城投国企平台为地方经济发展、推进地方基础设施建设做出了巨大贡献，同时也积累了较多问题。在当前地方财政收支、债务风险防控双重压力下，城投国企平台更面临着新形势下的挑战与机遇，有必要推动平台公司转型、市场化发展，以期提高资产规模、改善资产结构，降低资产负债率，重塑业务布局，增强经营效益，打破平台公司融资僵局。
2023年9月，国务院密文下发《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35号）。根据网传信息，地方国有企业将被划分为地方政府融资平台、按照地方政府平台管理的国有企业（针对新设平台）、普通国有企业三类，并且针对不同类型的企业将实施差异化的融资政策。
图1-1 国办发〔2023〕35号文具体要求（根据网传资料整理）
在国企平台实行分类管控、融资资环境愈发趋紧的背景下，为更好地适应市场经济的发展需求，国企平台需要寻求产业化方向的转型，以提升自身造血能力和竞争实力，获得高等级信用评级，从而突破融资“瓶颈”。从定量角度，而目前国企平台认证为产业类主体最关键的环节就在于如何实现“335”指标，即：
非经营性资产（城建类资产）占总资产比重不超过30%；
非经营性收入（城建类收入）占总收入比重不超过30%；
财政补贴占净利润比重不得超过50%。
二、35号文下，国企平台产业类公司打造
面对政策导向和市场环境的变化，结合“335”指标要求，国企平台可考虑从战略重构、资产整合重组和业务升级三个方面出发，推进其自身转型发展。
01 推进战略重构
过去，国企平台实行的多为政企一体化发展战略，原战略下公司在决策、投融资、建设、经营和管理等方面均受到政府影响。2022年以来，中央及监管部门多次提及要“防范化解地方政府债务风险”，城投国企平台作为隐性债务主要载体，在银保监会、财政部等部门的“名单制”管控思路下，普遍面临着身份危机，使国企平台通过发债实现新增融资的难度日益增大。因此，国企平台需要通过战略重构来确定企业新的定位及发展战略，实现政府融资功能和经营功能的策略性分离与协作，并推行政企协同化发展战略。
图2-1 战略新思维
通过战略上的转变或重构，使国企平台能够围绕城市总体发展目标和发展规划，结合城市发展需求，充分发挥企业产业优势和资源优势，以市场化运作方式为主参与城市发展建设，最终实现国企平台转型升级和城市价值持续提升之间的良性循环。比如，根据自身优势和当地的产业优势，可以直接布局切入交通产业、金融产业、绿色产业等符合国企特色、具备良好发展前景和带有一定垄断属性的产业。也可围绕产业发展，提供资金、数据、科创、人才等配套服务，朝产业投资运营商或产业服务商方向转型。
青岛海发国有资本投资运营集团有限公司（“海发集团”），系青岛市国资委于2012年4月13日出资成立的国有独资公司。2021年11月，公司由青岛西海岸发展（集团）有限公司更名为现名。2020年以前，海发集团是典型的城投平台，其主营业务中土地整理和海事工程业务收入占比达90%以上。2020年，青岛市政府批准确定海发集团为青岛市国有资本投资运营公司改革试点企业。在此基础上，公司重新定位未来发展方向及战略规划，并在2020年半年度报告中指明，将坚持“产城融合”“产融结合”“循环发展”的原则...全面加快市场化转型；在2020年年度报告中进一步表述为：公司将在青岛市及西海岸新区政府的支持下进一步吸收优质资产，逐步加大对产业类项目的投资...完善市场化运作模式。
依据青岛市政府对公司的功能定位，海发集团通过资产收购、资产重组等方式，新增了系统集成、智能终端销售、跨境贸易、药品药材销售及服务等业务。2020年，公司资产规模显著增长，由2019年的20.62亿元增至143.19亿元，同时，公司土地开发整理和海事工程及服务两项业务占比降至25.46%，实现了由城投平台向产控平台的转型。
02 推动资产整合重组
结合目前实际情况看，国企平台资产规模较大，但由于存在较多的建设工程、存货及其他应收款，可经营性资产不足，总体资产收益水平偏低。为满足监管文件要求的“非经营性资产（城建类资产）占总资产比重不超过30%”，国企平台首先需要明确哪些资产可能会被定义为城建类资产。2023年10月，上海证券交易所发布了《公司债券发行上市审核规则适用指引第1号——申请文件及编制（2023年修订）》（上证发〔2023〕167号），文件提出“重点关注资产，指包括公益性资产，未缴纳土地出让金的土地使用权，无证土地、房屋等”。其中关于公益性资产的表述最早出现在国发〔2010〕19号文中，后财预〔2010〕412号文对有关概念作出了解释说明，其核心内涵是公益类资产的设立不以盈利为目的，不能或不宜通过市场化方式运作，此外，这些资产的权属归地方政府所有。在此基础上，国企平台应考虑深化推动价值性资产的整合重组来优化企业资产结构。通过注入更多经营性资产，实现城建类资产占比的压降，进一步强化公司造血功能和市场化经营能力的打造。通常，国企平台可以股权划转、实物增资、资产划拨等形式将以下经营性资产注入国企平台。
表2-1 国企平台可注入的经营性资产
1.城市经营类资产
国企平台公司可注入的城市经营类资产主要包括投资性房地产、住宅、商铺、写字楼等。通过此类资产的注入，一方面可以实现资产多元化配置，以房地产租赁、销售等方式获取稳定的现金流，降低对单一业务的依赖；并探索新的运营模式拓展业务服务范围。另一方面，通过对现有资产的有效整合，也可以迅速扩大业务规模，实现资源优化配置和协同效应，以此提升品牌影响力，增强市场竞争力。此外，在注入经营性资产后，平台公司还可以通过资本运作，如发行房地产信托投资基金（REITs）、进行资产证券化或抵押资产，进一步拓宽融资渠道，降低融资成本，增强公司的资金实力。
但经营性资产通常面临着估值和定价风险，国企平台公司需要结合市场供求、地段等多因素综合考量，避免对公司利益产生不利影响。另外，这类经营性资产的注入需要平台公司投入大量资金，或导致其面临一定的资金压力。资产注入后，平台公司还需要对其进行有效的运营和管理，包括租赁、维护、更新等。如果公司缺乏相关经验和能力，会因资产运营效率低下产生亏损。因此对于城市经营类资产的注入，国企平台应充分考虑自身实力、市场需求、政策风险等因素，制定合理的投资策略和风险应对措施。
2.城市资源类资产
近年来，多地政府将矿产资源、采砂采石，以及旅游资源等城市资源类资产配置给国企平台以扩大其经营性业务收入。例如，2018年，陇南市政府出资批准设立陇南市水务投资（集团）有限公司，将总价值44.08亿元的砂石类资产注入公司，由其负责砂石资源统一开发经营，以实现对陇南市水利资产的整合、盘活。
从国企平台自身的资产结构看，此类资产往往具有较大增值潜力，伴随着市场需求不断增长，这些资源的价值可能不断提升，从而为公司带来长期稳定的收益，有助于改善公司资产质量，优化企业资本结构，增加可融资的空间。并且，国企平台基于已有的资源优势，还可以完善并扩展相关业务板块，形成上下游产业配套，以良好的产业链布局和充实的现金流，促进自身转型发展。
但注入此类资产还应注意几点，一是资产的入账价值的合理性。对于城市资源类资产来说，其价值往往受储备量、市场供求、政策调整等多种因素影响，或存在较大波动性，进而对公司财务状况产生较大影响。二是面临法律合规风险。诸如矿产、砂石等资源类资产在开发和运营的过程中往往会涉及到众多的法律法规。国企平台需要具备合规的经营资质，以确保业务经营的合法性及稳定性。
3.城市市政类资产
污水处理、垃圾处理、广告位、停车位等城市市政类基础设施是城市运营中不可缺少的组成部分，具有稳定的市场需求。国企平台注入此类资产，可获得稳定的收益。并且，随着城市化进程不断加速和人民生活品质不断提高，此类资产所涉及到公共事业未来在提质增效方面还有较大空间。国企平台或将通过新一轮的并购整合重组，进一步提升行业集中度，在做优传统业务基础上，探索新的业务模式和实施路径，提供更高水平的产品和服务，促进企业的战略转型、业务升级和管理升级。
但对于此类市政类资产，特别是如污水处理和垃圾处理这类公共服务型资产，目前普遍面临着增量市场减少、政府支付能力减弱、价费机制不完善等多重挑战。在定价机制方面，由于我国水价整体上还处于较低水平且各地差异较大。国企平台在注入此类资产前，应对资产进行全面评估，包括资产规模、运营状况、技术水平、市场需求等，通过深入了解资产的实际价值和潜在价值，确保项目具有稳定、可持续的运营收益。
4.国有企业股权类资产
股权类资产注入国企平台公司具备一定的可行性。具体表现在：首先，这类资产一般具有较高的资本增值潜力。国企平台持有这些资产可以分享到上市公司或产业基金的成长红利。其次，股权类资产注入有助于平台公司实现投资组合多元化，降低单一资产类别风险。通过配置不同行业、不同市场、不同风险收益特征的资产，更好地分散风险，提高整体投资组合稳定性。最后，国企平台通过这类资产的注入还可以快速实现市场化业务的拓展及上下游的产业延伸，进行与原有业务非相关的多元化转型。
此类资产注入之前，国企平台首先需要对资产进行准确的估值。由于股权类资产价值受市场波动、公司业绩等多种因素影响，且存在信息不对称，使国企平台在实际过程中容易出现对资产的估值偏差，导致公司财务风险的增加，进而造成资金或财产上的损失。此类资产注入后，国企平台还需要对其进行有效整合，并关注新业务能否使其传统业务优势得到延续，能否产生战略协同效应等，以更好地实现资产的增值和企业资源的集聚。
5.城市数据类资产
政策支持与市场需求推动下，专业运营数据资产的国有独资的数据集团纷纷成立，为相关国企平台的市场化转型提供了新的思路和方向。国企平台通过开展数据收集、处理、分析和应用等业务，推动实现数据资源的有效转化为具有价值性的数据资产，从而打通企业以其作为底层资产进行融资的可能；此外，将数据资产通过数据交易所以市场化方式进行交易，也有利于国企平台更好满足市场转型需求，获取更多商业机会，进而拓展出新的盈利点。例如数字广西集团有限公司，聚焦数字政府、数字经济和数字社会三大业务领域提供标准化和定制化产品服务。2022年公司实现营业收入90亿元，显著增厚了母公司广西投资集团的经营绩效。但是，对于数据这类创新型资产，目前政策层面还未真正解决“数据价值如何确定”以及资产入表的后续计量等关键问题。当前数据资产入表和融资仍处于起步阶段，还有待于进一步探索实践。
除了增加经营资产注入外，必要时，国企平台可以对城建类资产进行剥离，以减少非经营性资产（城建类资产）占总资产比重。例如，重庆渝富资本运营集团有限公司（“渝富资本”）是于2004年3月18日成立的国有独资公司。2013年以前，公司主要履行三项基本职能：一是产业投资和对地方金融机构参股、控股；二是土地收储和基础设施建设；三是国有企业不良资产重组。2013年十八届三中全会后，渝富资本成为重庆首家国有资本运营试点企业。渝富资本通过剥离土地资产，进行资产及债务重组等，将自身发展定位逐步由土地整治出让、债权融资直投、特批资产收储向资本市场、基金等市场化资本运营工具转化。
03 促进业务升级
传统城投国企平台多从事城市基础设施建设等非经营性项目，致使大部分企业业务多为公益性业务或准公益性项目，而经营性业务较少。关于“335指标”中提及的“非经营性收入（城建类收入）占总收入比重不超过30%”，根据上证发〔2023〕167号文（即交易所“1号指引”）中对城市建设企业的定义：“主营业务主要为市政基础设施项目建设与运营、土地一级开发等业务的地方国有企业”，因此，一般认为城建类收入可划分为两类：一类是市政基础设施项目建设与运营收入；另一类是土地开发整理收入。表2-2 交易所“1号指引”规定的城建类收入
值得注意的是，上述提到的供水、排水、燃气、热力等公共事业收入在协会仍被认定为市场化收入和市场化现金流，但目前在交易所大概率会被认定为城建类收入。为了满足“335指标”下该类收入占比不超过30%的比例要求，国企平台应从城市价值链出发，紧密结合城市发展所需，以自身战略成长为视角，重构业务的经营范围、运作模式、结算机制、商业模式等，做大做强产业运营，通过业务升级来实现企业业务拓展和产业链延伸，以此增加市场化收入占比。
1.开拓市场化经营业务
根据相关数据统计，较大比例的国企平台业务会涉及到城市基础设施建设、土地开发、房地产开发投资等，此类国企平台数量分别占比86.8%、60.4%和57.6%；而涉及医疗、养老、贸易等业务的国企平台数量较少，仅为0.94%、1.89%和9.43%。
图2-2 国企平台主要涉及的板块和比例
因此，在明确企业战略功能定位，并且在符合地方产业发展特点的前提下，国企平台应积极在业务范围上寻求突破，围绕“主业”进一步优化自身业务发展布局，增加产业化业务的种类及规模；同时，加强产业链上下游的整合与协同，形成产业链闭环，降低运营成本，提升整体效益和企业竞争实力。结合实际情况看，国企平台通常可在贸易、医养、建工、文旅等方面寻求市场化业务的开拓。
例如，对于贸易类业务，国企平台应在前期市场充分调研的基础上，结合企业实际情况及所处环境，切入较为熟悉的行业或领域；通过内部培育或外部引进的方式组建市场化、专业化的运营团队，逐步建立起完善销售网络和渠道；优化供应链管理流程，强调风险防控，提高供应链的响应速度和灵活性；通过品牌建设、市场推广等手段，提升公司在该业务领域的知名度和影响力，吸引更多合作伙伴和客户；未来伴随着该领域的规模化成长，国企平台还应探索新的贸易模式，如跨境电商、供应链金融等，为业务拓展提供更多可能性。
对于康养类业务，国企平台可结合自身业务发展基础，选择合适的方式进行康养业务的布局。通常可采用的方式有：一是对政府及企事业单位下的疗养机构进行有效承接，统筹建设区域康养服务体系；二是对拥有存量地产资源的国企平台，可通过存量资产的盘活，促进项目转型发展；三是对具备一定资本优势的国企平台，可考虑以产业资本驱动康养业务布局，形成多元化银发经济业态。
对于文旅类业务，受益于我国旅游业规模不断扩大，云计算、大数据等新兴技术对传统旅游持续释能，具备区域旅游资源禀赋的国企平台可通过文旅项目的开发和运营，积极创造商业价值。在进行此类业务的开拓时，国企平台一般可以在业务专业化经营、业务全产业链布局、“旅游+”融合发展、轻重业务或线上线下业务结合发展等方面多加考量，不断创新和适应市场需求，持续改进和创新，保持市场竞争力，实现企业经营性业务收入的增加。
表2-3 部分国企平台转型前后业务布局情况
2.创新商业模式
国企平台通常承担着地方基础设施建设等重要职能，在市场竞争中面临一定压力和挑战。因此，政府会通过财政补贴为其提供必要的资金支持，帮助其更好地履行社会责任、应对市场挑战。然而“335指标”规定了“财政补贴占净利润比重不得超过50%”。为此，国企平台应聚焦于企业商业模式的创新，应对新变革、满足新需求、实现企业业务增长以及净利润的提高，以降低财政补贴在净利润中的比重，减少对财政补贴的依赖。
商业模式创新是指企业通过重新设计现有商业模式，以提高公司运营效率、增加客户价值、创造更多利润并为可持续发展创造条件的过程。结合国企平台业务方向，可在建筑施工产业链一体化、综合能源服务、城市管家等方面寻求企业发展、转型。
图2-3 商业模式运作关系
（1）建筑施工产业链模式
建筑施工产业作为国民经济发展的基础性行业，按照项目周期，可划分为上游工程勘察、设计、项目管理、工程监理、招标代理、工程咨询、原材料供应等；中游工程施工；下游工程检验检测、维护维修和运营等三个环节。
从建筑施工产业链分工及利润角度看，产业链各环节之间相互依存度越来越高，产业链整体运作的优势越来越明显。对于涉及工程建设业务的国企平台来说，建筑施工产业链一体化运作模式已成为构建具备竞争优势市场主体及享受相对利润的核心关键。
图2-4 建筑施工产业链模式
（2）综合能源服务模式
综合能源服务是一种提供面向终端的能源集成或创新解决方案的新型能源服务方式，具有综合、互联、共享、高效、友好的特点，包括“综合能源系统+能源综合服务”。
随着我国能源转型和可持续发展的深入推进，诸如新能源充换电设施、光伏建筑一体化等新兴业务的发展都需要依托于城市中的各种场景。因此，对于在城市基础设施建设领域具有显著的资源优势的国企平台来说，拓展城市新能源业务，构建综合能源服务模式已成为其推动业务升级的重要参考方向。国企平台应充分把握当前能源发展机遇，找准自身市场定位，认定核心竞争优势，开拓基于长期策略的新能源业务，形成公司新的效益增长极，在顺应时代发展、市场需求和技术进步的前提下，实现企业的转型升级。
（3）城市管家模式
城市管家模式指的是统筹整合环境卫生、绿化管养、市容管控、数字化城管等城市管理服务，委托专业的物管企业开展市政一体化运营，以构建“管理+服务+运营”的城市治理新模式。
这种模式与国企平台具有天然的适应性，具体体现在：（1）城市管家类项目对于服务质量和人员管理要求极高，往往需要企业充分了解城市管理的需求与痛点，与政府通力配合。国企平台与政府关系较为紧密，对于政策解读和政府要求的理解更为透彻，并且，国企平台对当地市场和环境都更为熟悉，这为其承接此类项目提供了有利条件；（2）国企平台通常承担着城市投资、建设、运营和管理等综合性职能，大多数国企平台业务布局涵盖物业、环卫、市政设施维修等，入局城市管家与企业战略定位和自身业务基础较为匹配；（3）城市管家类项目一般合同金额较大、服务周期较长，年付费金额较为可观。此类项目将为城投类国企创造高额、稳定的现金流，对于企业转型发展有着积极意义。
（4）城市供排水一体化模式
城市供排水一体化，是指将供水系统和污水处理系统转变为统一的资源管理模式，从而使水资源得到科学合理的开发利用。实现城市供排水一体化，不仅可以优化水资源的利用，使资源得到合理配置，还能够促进城市经济效益的提高，推动城市经济的长远发展。以西安水务集团为例。2022年7月，西安市出台《西安市供排水设施资产移交划转实施方案》，全面推进全市供排水设施资产移交划转工作。明确将全市供排水设施资产整体移交西安水务集团，积极打造供排水“一张网一盘棋一体化”大水务格局，形成原水、供水、排水、污水处理、污泥处置、再生水回用的水务全产业链体系。
对于经营水务业务的国企平台来说，推动供排水一体化对于提高公司业务的整体运营效率具有积极意义。通过一体化将供排水两方面的人力、管理及技术等资源进行优化配置，可降低公司整体运营成本，提高运营效率；同时增强公司市场竞争力和抗风险能力。
（5）城市智慧停车平台化模式
智慧停车产业链长、专业性要求高、发展资金需求规模大，是推进国企平台业务成长的重要发展机遇。目前，我国城市智慧停车公司业务以停车运营为主，盈利模式单一，依靠传统模式难以实现规模化扩张。
通过城市智慧停车平台化，即通过构建资源整合、业务运营、衍生拓展和对外赋能等平台，实现资源、业务、产品、技术的有机协同，达到化解城市停车难、停车慢问题的同时，实现智慧停车公司高质量发展。例如，杭州市停车产业股份有限公司（简称“杭停股份”），聚焦缓解城市停车困难、进行市场化运作开展业务，形成了投资和技术的双轮驱动。公司不断探索以支付为核心的服务场景，创新商圈通停通付，实现了停车与消费场景打通。同时依托母集团支持，高效开展融资活动，灵活运用多种融资手段，最大限度降低融资成本，为公司高质量发展提供坚实的资金保障。在城市级智慧停车平台业务的开拓上，先后落地在杭州市内的桐庐、余杭、临平等区，以及省内金华兰溪市和省外安徽黄山等城市。
三、结语
未来，平台公司的发展将主要围绕“转型”深入进行，本文结合实际案例分析了新形势下平台公司可考虑的转型策略，认为平台公司在从开发建设主体向运营服务主体转型过程中，还需要紧跟产业发展诉求和城市发展诉求，不断激发企业内生动力和创新活力，实现企业未来长远的发展。
