文/王刚 王宁
请示报告制度是我们党的一项重要政治纪律、组织纪律、工作纪律，是执行民主集中制的有效工作机制，是推进党的政治建设的一项重要制度。纵观百年党史，作为马克思主义政党的中国共产党，从建立之初就重视请示报告制度，而且伴随着波澜壮阔的革命历程一路走来，在各个历史时期都发挥了重要作用。
在民主革命时期，伴随着革命斗争的需要党的请示报告制度初步形成
在建党之初，中国共产党就非常重视报告这种形式，以此作为汇报工作、了解情况的重要方式。1921年7月，在《北京共产主义组织的报告》中多次提到“报告”，指出：“我们教工人什么呢？我们经常不断地向他们说，他们遭受他们的厂主资本家的掠夺，不得不过着牛马般的生活；其次，向他们介绍外国工人运动史。我们不断地向他们指出组织起来的意义和方法，时常给他们讲课，教他们识字，同时，还教他们习惯于用文字来表述自己的思想，让他们写出关于家庭生活和日常生活情况以及工厂里发生的一切不公平事件的书面报告。”在《中国共产党第一次代表大会》文件中也提到：“会议拟定议事日程，听取各地小组活动及其总情况的报告。这用了两天时间。这些报告都强调了以下三点：党员极少必须增加，组织工人的方法和进行宣传工作的方法。”与此同时，中共中央还要求下级向上级定期报告工作情况，并对此作出明确规定。1921年11月，《中国共产党中央局通告——关于建立与发展党团工会组织及宣传工作等》要求“各区必须有直接管理的工会一个以上，其余的工会也须有切实的联络；在明年大会席上，各区代表关于该区劳动状况，必须有统计的报告”。1922年7月，中共二大通过的《中国共产党党章》第四章第二十五条明确规定：“地方执行委员会开除党员后，必须报告其理由于中央及区执行委员会。”1923年6月，《中国共产党中央执行委员会组织法》要求“中央执行委员会以九人组织之。中央委员缺职时应以候补委员补缺。大会后之中央执行委员会第一次会议，即应分配工作，并选举五人组织中央局。其余四人分派各地，赞助该地方委员会一同工作，每星期将所在地情形报告中央局一次”。12月，中共中央在《中央通告第十三号——国民党改组及收回海关主权问题》中就有关工作要求“各同志接到此通告后，拟如何进行，并已进行至何程度，各地方务须随时报告区委员会，各区会务须随时报告中局，中局即以此二项工作进行如何为各地方工作勤惰之标准”。为了与第三国际建立密切联系，中共中央还明确了定期向第三国际报告工作的规定。1921年7月，《中国共产党第一个决议》明确规定：党中央委员会应每月向第三国际报告工作。而青年团组织也向党的要求看齐，制定了相应的规定。1922年5月，《中国社会主义青年团章程》第五章第二十九条规定：下级执行委员会每月至少须报告上级执行委员会一次。由此可见，在建党之初，定期向上级报告的工作方式已经形成，只是尚未成为制度，而且由于复杂的革命形势，这种工作方式执行得并不严格。
◆1921年，中共中央局召开扩大会议，着重讨论党、团组织发展以及工人运动和宣传工作等问题。11月，下发《中国共产党中央局通告》，对相关工作提出了具体的计划和要求，指导中央局和各地党组织积极开展工作。
党的报告制度开始完善是在土地革命时期。1928年10月17日，中共中央发布《关于各省委对中央的报告大纲》，后附《实行报告大纲的条例》，对报告的时间、种类、内容以及保密要求都做了具体规定，如下级向上级写报告要每月一次；报告的内容要真实、准确，讲求实际，并须有切实的“数目字的统计”；报告可以附一段省委对中央的各种建议；规定了请示报告方面的纪律，除了保密方面的纪律以外，还强调如不按时上送详细报告者“中央即停发经费”。1930年，中共中央发布《对各省空洞报告的批评及空洞报告实例》，对于空洞的报告文风进行了严厉批评。
1931年12月15日，中华苏维埃共和国临时中央政府发布《关于建立报告制度问题》的通令，对报告制度进行了详细的规定。通令指出：建立报告制度是为“建立坚强而有工作能力的苏维埃政权，临时中央政府训令各级苏维埃，在工作方法上首先要建立下级向上级作经常的报告制度，上级对下级实行工作检查制度”。通令要求各地上报的报告分为经常的报告，即每月作一次口头报告，一次书面报告；临时报告，即凡需要请示的问题或者有重大的问题均应及时报告。报告的主要内容是对政策法令执行情况、领导工作情况、工农商业及生产状况、群众生活状况、政府工作及革命根据地的发展情况，专题报告，分为土地、组织、财政、灾荒救济、文化教育、劳动保护等问题。这些问题必须有翔实的统计材料，使上级机关及时全面地了解下情，以便于更好地指导下级的工作。
此时，红军的请示报告制度比较规范，执行也较为严格，而且是逐级上报，口头报告和书面报告并重。1932年11月26日，《中央革命军事委员会通令》要求各部队把向上级报送材料作为一项制度。红军各部队基本上是司令部与政治部、参谋部门与后勤部门分别向上级请示报告的，上级也分头指导。
这一时期，由于纪律的约束，再加上各级党组织领导的重视和工作人员的努力，党的请示报告制度执行得比较好。下级的请示报告源源不断地递送到上级领导机关，使上级领导及时得到详细的书面报告，更加有利于对下级党组织工作的及时指导。
◆1938年，党的扩大的六届六中全会明确提出“四个服从”。图为六届六中全会通过的《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》和《关于各级党部工作规则与纪律的决定》（部分）。
进入抗日战争时期，受到宗派主义的影响，党内出现不服从中央领导、不请示不报告、执行中央决策不够坚决等问题，给革命事业造成了损失。因此，1938年召开的党的六届六中全会提出了“个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央”的原则。1941年7月，中央政治局又在《中共中央关于增强党性的决定》中强调了“全党的统一性、集中性和服从中央领导的重要性”，并指出：“在今天比任何时候更需要相信与服从中央的领导”，对于出现的问题“即时发现，即时纠正，不纵容错误继续发展，才更能挽救干部，和不使工作受到损失。”1942年9月，中央政治局通过的《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》更是明确要求：“下级服从上级，全党服从中央的原则之严格执行，对于党的统一领导，是有决定意义的。各根据地领导机关在实行政策及制度时，必须依照中央的指示。在决定含有全国全党全军普遍性的新问题时，必须请示中央，不得标新立异，自作决定，危害全党领导的统一。”1945年党的七大通过的党章首次把“四个服从”作为党的组织纪律予以确立，对扩大党内民主和实行集中统一领导作了详细规定，“党员个人服从所属党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，部分组织统一服从中央”。此后，历届党代会通过的党章都强调这一纪律，从而成为中国共产党的重要传统和政治文化，请示报告制度则是这一纪律的直接体现。
在解放战争时期，请示报告制度得到进一步发展，监督执行也更加严格。但由于各地长期保持着很大的自治权，存在一些无纪律、无政府状态和地方主义、游击主义的倾向，已经严重影响到革命事业的发展。为了加强集中统一指挥，将权力集中到中央，党中央决定建立严格的请示报告制度。
◆1948年3月25日，毛泽东起草《关于建立报告制度的补充指示》。
1948年1月7日，毛泽东为中共中央起草了一份《关于建立报告制度》的党内指示，要求从当年起必须改正对上级事前不请示、事后不汇报的不良习惯。指示规定，各中央局和分局书记每两个月向中央和中央主席作一次综合报告。报告内容包括该区军事、政治、土地改革、整党、经济、宣传和文化等方面活动的动态、活动中发生的问题、倾向以及解决办法；各野战军首长和军区首长除常规的报告请示外，须每两个月作一次政策性的综合报告，内容包括该军纪律、物质生活、指战员情绪等多方面情况。该指示发出后，毛泽东又于3月25日起草了《关于建立报告制度的补充指示》，进一步要求各中央局、分局、前委对下级发出的指示不论属于何项问题，不论是用电报发出的或用书面发出的，“均须同时发给中央一份”，而且下级“所作政策及策略性的报告，其内容重要者，亦须同时告知”党中央，“每一个中央委员、中央候补委员均有单独向中央或中央主席随时反映情况及陈述意见的义务及权利。各中央委员、中央候补委员给中央或中央主席的电报，各中央局、分局、前委的电台必须照发”。
毛泽东非常重视报告，他的许多经典著作也都是以报告的形式呈现的，如写于1927年的《湖南农民运动考察报告》、1928年11月的《井冈山的斗争》、1945年4月的《论联合政府》等，都通过调查研究全面报告了当时的实际情况，成为执行请示报告制度的典范。
提出建立严格的请示报告制度后，中共中央又发布了一系列指示、决议，要求党的各级组织严格执行该项制度。1948年4月10日，毛泽东起草《中共中央关于将一切可能和必须统一的权力统一于中央的指示》，指出：“地方主义的和经验主义的恶劣作风，事前不请示事后不报告的恶劣作风，多报功绩少报（甚至不报）错误缺点的恶劣作风，对于原则性问题粗枝大叶缺乏反复考虑慎重处置态度的恶劣作风，不愿精心研究中央文件以致往往直接违反这些文件中的某些规定的恶劣作风，仍然存在。所有这些不良现象，中央要求一切受中央委托的领导机关的负责同志严肃地注意加以改变，并指导所属中级及下级领导机关的负责同志同样严肃地注意加以改变，一遇此类现象，立即明确地毫不含糊地予以指出并予以纠正。”6月5日，中共中央发布《关于宣传工作中请示与报告制度的规定》，对各地党报、新华社、党校教材中涉及的各项政策进行严格规定，要求“凡各级党委及其负责人，对于带有全国性或全党性的问题的言论，例如对解放区人民提出政策性的口号，对解放区土地政策、整党政策、城市政策、政权政策提出主张，对于涉及外交事项的声明，对于号召敌军或敌区人民的传单布告等等，凡其内容有不同于中央现行政策和指示者，均应事前将意见和理由报告中央批准，否则，不得发表。其内容虽同于中央现行政策和指示，但其性质特别重要者，亦应事前向中央请示”。7月26日，毛泽东又为中共中央起草致各中央局、分局、前委的指示，重申严格执行报告制度：“希望你们严格督促所属厉行报告制度，你们则应以身作则严格遵守对中央的报告制度”，“彻底消灭事前不请示、事后不报告的不正确态度，彻底纠正存在着的某些严重的无纪律无政府状态。”8月14日，毛泽东起草的《中共中央、军委关于严格执行向中央作请示报告制度的指示》指出：“自从中央发动党内反对无纪律无政府状态，反对事前不请示事后不报告的错误态度，反对将自己所管辖的地方和所指挥的军队，看成好像一个独立国的危险倾向以来，各中央局、分局和各兵团首长（各后方军区则从来没有作过综合报告）对于过去自己所犯的或多或少的上述错误倾向，一般地说来是有所警觉（虽然并未明确承认），开始遵守中央规定的报告制度。”同时警告一切兵团及军区的负责同志们要“严格执行及时的和完备的报告制度，将这件事作为一种绝对不允许违反的指令。对于事前请示事后报告的内容，必须是有分析有结论的，而不是空洞无物的。必须是既说优点长处，又说缺点错误，而不是只说优点长处，不说或少说缺点错误的”。9月，中央政治局通过了《中共中央关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》，对于在政治、军事、经济、文教宣传、党务各项工作中“何者决定权属于中央，何者必须事前请示中央，并得到中央批准后才能付诸实行，何者必须事后报告中央备审”，都予以了详细规定。同时指出：“对于中央已有决定指示者，各地必须严格遵守，正确执行；在执行中遇有困难及特殊情形，或有不同意见时，可向中央说明理由，提出意见，等候中央批示，但不允许擅自修改。”经过一系列举措，严格的请示报告制度在全党全军得到进一步巩固和发展。
◆1948年9月，中共中央政治局召开会议（九月会议），通过了《中共中央关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》，从此党内请示报告制度在全党全军最终确定下来，成为党的重要纪律。图为九月会议旧址。
这一时期，因为请示报告制度的执行情况，毛泽东表扬了中原局书记邓小平，同时批评了东北局书记林彪。1948年3月8日，邓小平向中共中央报告了新解放区政策和策略问题。毛泽东大为赞赏，称“非常之好”，要求各地仿照办理。然而，东北局却迟迟不报，毛泽东对其严加督促和批评。他两次为中共中央起草致林彪、东北局电，督促他们作综合报告。面对东北局关于未作综合报告的原因的解释，中央很不满意。毛泽东批评他们，“在这件事上在你们心中存在着一种无纪律思想”。随后，东北局给中央作了综合报告，还作了检讨，承认错误。
由于党中央的高度重视和严格督促，各中央局、分局、军区、军委分会及前委积极贯彻中央指示，纷纷建立和健全请示报告制度。西北野战军政治部发布《关于建立报告制度的训令》，对报告内容、种类、时限作出了规定，对报告的质量也提出了要求。到11月4日，西北野战军前委向中央汇报：请示报告制度“开始自上而下地建立起来了”。12月15日，华东野战军前委作出《关于建立与健全报告制度的决定》，对各种报告的内容、时间等作了详细规定。经过整顿，华东野战军“自我批评精神相当展开，报告制度大部开始建立……违反政策现象大为减少”。
这一时期，严格的请示报告制度在全党全军进一步发展，有效地克服了解放战争时期各地出现的无组织、无纪律现象，维护了党中央权威和集中统一领导，为解放战争的最终胜利奠定了坚实基础。
在社会主义革命和建设时期，党的请示报告制度逐渐完善
新中国成立后，中国共产党制定实施了一系列规章制度，请示报告制度是其中十分重要的组成部分，在维护党的政治纪律、政治规矩方面起到重要作用。
1953年3月，中共中央发出《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定（草案）》，要求“今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经过中央讨论和决定或批准以后，始得执行。政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题，均须定期地和及时地向中央报告或请示，以便能取得中央经常的、直接的领导”，并对请示报告的性质、方式、内容等作了具体规范和要求。
4月26日，中共中央转发西南局《关于加强对政府工作的领导及政府系统请示报告制度的规定》，要求“各中央局、分局、省（市）委一律依据中央三月十日指示，仿照西南局的办法，并结合本身实际情况，切实研究如何改善和加强对于同级政府工作的领导及政府系统的请示报告制度问题，并于最近期间作出决定，报告中央，以期在党对政府工作的领导上进行一次统一的改革”。
◆中共八大通过的《中国共产党章程》。
1956年9月，中共八大通过的《中国共产党章程》明确要求：“党的下级组织必须定期向上级组织报告工作。下级组织的工作中应当由上级组织决定的问题，必须及时向上级请求指示。”由此可见，请示报告制度上升为全党必须遵守的基本准则和纪律。
这一时期，中共中央在给不同地区、不同领域的工作批复、指示中，也都提出要建立请示报告制度。如1953年2月23日，中共中央给西藏工委的批复中指出：“工委对重要情况的反映过去有时不及时，不全面，对中央请示报告制度虽遵守较好，但仍有缺点，最近已注意改正，中央认为满意。分工委对工委的请示报告制度，过去存有严重缺点，从工委至分工委的统一领导也尚未能很好建立起来。以后望注意建立和巩固工委及各分工委内部的统一领导，反复警惕和提醒分工委，凡是有关政策性的问题，事无大小必须执行事前请示事后报告的制度，不许违反。”1954年6月，中共中央批转第二届全国检察工作会议决议等文件，明确要求“加强全体检察工作人员的组织性与纪律性，认真执行对各级党政领导机关的请示报告制度，并请各级党政领导机关今后加强对检察工作的领导”。1962年，中共中央转发乌兰夫等关于民族工作会议报告的批示，明确指出：“凡属方针、政策、重大问题和重要计划，必须严格执行请示报告制度。”
这一时期，请示报告制度有效地加强了党内的团结稳定和党中央的集中统一领导，确保了中央政令迅速而准确地传达到基层党组织，有效地实现了上下齐动、全国一盘棋的局面。
在改革开放新时期，党的请示报告制度更加规范化
党章是党的根本大法，是全体党员言行的总规矩和总遵循。不仅仅在改革开放新时期，自1982年党的十二大通过的新党章直至2022年党的二十大修改后的党章都明确规定：“党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作，又要独立负责地解决自己职责范围内的问题。”
为了使这一制度得到贯彻执行，中共中央还专门制定了各种条文规章，对其内容更加详细具体，更可具操作。1982年4月，中共中央、国务院在《关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》中指出：“各级党政军领导机关，要不断地研究新情况，解决新问题，针对工作中暴露出来的漏洞，建立健全各种规章制度，及时改进工作。凡属于自己职责范围内的事情，都要抓紧解决；凡自己无权解决的事情，都要积极提出意见，向上级请示报告。”1986年1月，中共中央、国务院在关于1986年农村工作的部署中，要求“各个地方和各个部门要维护党的政策的严肃性，提高执行政策的自觉性，在重大政策问题上不得各行其是。修改不适合情况的过时政策，必须通过民主集中程序。需要变通执行的，也必须请示报告，经过批准”。1988年，中央纪律检查委员会颁布《关于建立健全报告制度的通知》，除要求“各省、自治区、直辖市纪委每半年要向中央纪委报告一次工作”，对于“贯彻落实中央和中央纪委有关会议精神的情况；重大案件的发现和查处情况；中央纪委交办的重要事项办理情况；典型经验等”重要问题要作专题报告。1994年9月，党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》也强调：“各地、各部门要牢固树立全局观念，坚决贯彻执行中央的决议、决定，结合实际创造性的工作，重大问题要请示报告。”2003年12月，《中国共产党党内监督条例（试行）》规定“党组织应当按照规定时限和程序向上级党组织报告或请示”。2009年7月，中共中央印发《中国共产党巡视工作条例（试行）》，规定“巡视组应当严格执行请示报告制度，对巡视工作中的重要情况和重大问题要及时请示报告”。
这一时期，中央结合具体领域和实际工作颁布了一系列规章制度，进一步规范、细化了请示报告制度，使全党从上到下，层层落实，充分确保了党中央总揽全局、协调各方的重要地位。
在中国特色社会主义新时代，党的请示报告制度日益体系化
党的十八大后，以习近平同志为核心的党中央高度重视加强请示报告工作。习近平同志强调：“请示报告制度是我们党的一项重要制度，是执行党的民主集中制的有效工作机制，也是组织纪律的一个重要方面。”2014年1月，习近平同志在十八届中央纪委三次全会上指出：“领导干部要有组织观念、程序观念，该请示的必须请示，该报告的必须报告，决不能我行我素，决不能遮遮掩掩甚至隐瞒不报。请示报告不是小事，不要满不在乎”，并且强调“领导干部个人事项报告制度是请示报告制度的一个重要组成部分，要在一定比例中抽查，如果填的和实际情况不一样，就要说清楚为什么，不能糊弄党组织”。
2016年10月，党的十八届六中全会通过《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，根据新的情况对重大问题报告制度作出更加细致严格的规定，强调：“全党必须严格执行重大问题请示报告制度。全国人大常委会、国务院、全国政协，中央纪律检查委员会，最高人民法院、最高人民检察院，中央和国家机关各部门，各人民团体，各省、自治区、直辖市，其党组织要定期向党中央报告工作。研究涉及全局的重大事项或作出重大决定要及时向党中央请示报告，执行党中央重要决定的情况要专题报告。遇有突发性重大问题和工作中重大问题要及时向党中央请示报告，情况紧急必须临机处置的，要尽职尽力做好工作，并迅速报告。”
2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部报告个人有关事项规定》，详细规定了领导干部个人需要向党组织报告的事项。
2019年1月，中共中央颁布了《中国共产党重大事项请示报告条例》，对下级党组织向上级党组织，以及党员、领导干部向党组织请示报告重大事项的范围、程序、方式、监督与追责等作了详细规定。请示报告制度正式纳入党内法规体系之中，与《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》等党内法规一起，构成加强党的政治建设的党内制度体系，表明我们党对维护党的集中统一领导有了更深入的认识和更系统的办法。
党的请示报告制度，在中国革命、建设和改革历程中萌生、确立和发展，在新时代日益完备和规范，是统一全党意志和行动，做到“两个维护”的重要制度保证，在中国特色社会主义新时代被赋予了重要的时代价值。
