2024年8月23日，国新办举行“推动高质量发展”系列主题新闻发布会(住房和城乡建设部)。此次发布会明确，研究建立房屋体检、房屋养老金、房屋保险制度，构建全生命周期房屋安全管理长效机制。发布会同时明确，目前，上海等22个城市正在试点。此次发布会的表述受到房地产行业和广大市民朋友的关注，中间也产生了一些舆情问题和市场困惑。这既说明这项制度改革的重要性，也说明科学精准进行政策解读非常关键。其关乎制度的有序推进和效应发挥，也关系到人民群众居住安全和好房子目标的实现。
本文围绕制度出台的背景和原因、房屋养老金定义和政策脉络、个人账户和公共账户分析、资金运作模式等角度进行研究。我们期待在精准的政策解读下，促进房屋养老金等相关制度获得更多的市场支持。也期待在此类制度下，真正促进房屋安全和高品质住房的建设。
一
改革背景和原因
房屋养老金制度的改革，并非2024年突然提及的，其至少经历了7年的漫长改革探索期，并逐渐从探索进入到相对成熟的阶段。从制度的发展历程来看，其源于2018年的城市体检工作，即是源于城市更新的工作导向。同时在最近三年一些房屋安全事件基础上逐渐探索出房屋安全管理理念，同时也逐渐形成“体检、养老金和保险”三项基本制度。随着好房子和房地产新发展模式理念的推进，同时结合国家安全观等宏观大视角，持续性地走出了一条符合中国房地产市场实际、符合人民群众利益的住房金融管理制度。
我们认为，当前研究全国房屋养老金制度的出台，必须重点关注三个背景，即：房屋安全领域的重大恶性事件、小区急难愁盼的日常问题、存量房地产市场的发展需要。这里针对这三个背景进行分析。
1、房屋安全领域重大恶性事件
最近几年住建部等有关部门对房屋养老金等政策推进，和全国各地房屋安全领域重大恶性事件有直接关系。这里梳理了最近3年至少7起恶性事件，其产生了比较大的舆情，也造成了极其严重的人身和财产损失。此类事件对房屋安全管理敲响警钟，也加速了房屋安全管理和房屋养老金制度的加快出台。
2、小区急难愁盼相关问题
小区急难愁盼的相关问题，主要包括老问题和新问题，其都是最近几年房屋安全管理方面出现的频次高、业主投诉较多、解决起来很头疼的问题。这里对这两类问题进行分类整理。
3、存量市场发展的新需要
全国房地产市场从增量市场进入到增存并列新市场，存量房市场的管理也会提上日程。1）存量房的市场规模较大，以上海为例，截至2023年底，上海市城镇既有住房建筑面积超过7.6亿平方米，若按2023年上海新房交易规模约1000万方的规模计算，存量房市场/增量房市场=76倍。这要求我们重视存量房占主导的市场。2）大量房屋开始步入“中老年”阶段。下表统计显示，目前至少有15%的房屋房龄超过20年。随着时间推移和房屋折旧损耗等，房屋“老龄化”问题将更为严重，如到2030年房龄超过20年的房屋比例将达到32%，将会产生更高的风险与安全问题。
二
定义和政策导向
房屋养老金是房屋全生命周期管理的住房金融制度。本部分对房屋养老金的定义、关系梳理、政策导向等进行分析，以更清晰认识这项金融制度的相关情况。
1、概念和诞生背景
房屋养老金源于“养老金”概念。在劳动者年老或丧失劳动能力后，根据他们对社会所作的贡献和所具备的享受养老保险资格或退休条件，政府按月或一次性以货币形式支付保险待遇，用于保障职工退休后的基本生活需要。房屋养老金也具有类似功能，其属于房屋全生命周期中用于保障房屋安全的一项资金，相关资金可以用于房屋日常体检、维修、改造和管理。需要说明的是，房屋养老金的范畴要远远大于住宅养老金，如地下停车位、商铺、体育馆等都应该纳入到房屋养老金支持的范围。
房屋养老金概念的正式提出，源于“安全管理”概念。2021年7月，住建部召开会议，对当时湖北十堰燃气管道爆炸事故负有监管责任的相关部门进行了约谈。会议明确，“建立健全日常安全管理制度”。而在2022年，住建部部署开展了全国自建房安全专项整治行动。行动明确，要研究建立房屋体检制度，强化房屋全生命周期的安全保障。要研究建立房屋养老金制度，更好解决既有房屋维修资金来源问题。同年5月，国务院办公厅发布《关于印发全国自建房安全专项整治工作方案的通知》。文件指出：建立长效机制……完善房屋质量安全强制性标准，研究建立房屋定期体检、房屋养老金和房屋质量保险等制度。该文件首次明确提出“体检、养老金和保险”三项制度。而且该文件也提及了改革背景，即“2022年4月29日，湖南长沙居民自建房发生倒塌事故，造成重大人员伤亡”事件。
2、各层关系的梳理
本部分对几层概念或细分领域进行关系梳理，以更好理解房屋养老金的含义。相关关系包括：物业费-房屋养老金-房屋保险的关系；房屋体检与养老金及保险的关系；房屋养老金和房屋保险的对比；房屋安全管理-老旧小区改造-城中村改造的关系；对网络上几种关系误解的纠正等。
1）物业费-房屋养老金-房屋保险的关系。对于这层关系，可以通俗理解是，物业费的缴纳属于维持小区日常运行、房屋养老金则用于小区的维修等事项、房屋保险则涉及小区重大安全事故。
2）房屋体检与养老金及保险的关系。房屋体检是明确房屋安全问题、有序引导房屋养老金和房屋保险资金运用的前提工作；房屋养老金和房屋保险资金运作，也对房屋体检提出更高要求，比如说保险公司对于投保的房屋会加强日常监测和管理，以减少给付风险。
3）房屋养老金和房屋保险的区别。我们将相关区别列表进行说明，如下。
4）房屋安全管理-老旧小区改造-城中村改造的关系。后续老旧小区改造将纳入到房屋安全管理即房屋养老金制度体系中。同时，房屋安全管理和城中村改造属于两个范畴业务。房屋安全管理不会对城中村既有的工作思路有明显影响。
5）对网络上几种关系误解的纠正。此类关系的纠正非常重要，关系到房屋养老金制度的精准落实和政策效应发挥。相关分析如下表。
3、政策演变脉络
8月26日，住建部相关负责人就社会关注的房屋养老金相关问题进行权威解读。该解读对房屋养老金试点情况、资金来源以及用途等进行了明确答复，是我们把握房屋养老金政策改革的指导方针。在此通过列表形式进行说明。
我们认为，房屋养老金的制度，明确提出至少有2年时间，而政策酝酿和探索超过了3年时间。此类阶段，包括党中央国务院、住建部以及其他部门等，都对房屋养老金有各种形式的政策表述。这也说明，当前提及房屋养老金制度，不是空穴来风或故意试探市场，而是有持续性、严谨性和扎实性的探索基础，其也将构成后续房屋安全和全生命周期管理的常态化工作。这里对房屋养老金相关重点政策进行系统梳理。
三
个人账户与公共账户
个人账户和公共账户共同组成了房屋养老金体系。本部分分析这两类资金的定义、资金来源、相关问题、改革方向等内容。
1、个人账户
个人账户由住宅专项维修资金平移而来，包括住宅专项维修基金及超额收益。其交存按原有的住宅专项维修资金管理规定执行。根据2007年建设部和财政部发布的《住宅专项维修资金管理办法》，住宅专项维修资金是指专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造的资金。住宅专项维修资金管理实行专户存储、专款专用、所有权人决策、政府监督的原则。若追溯历史，该制度源于1998年房改，在2004年的时候成为房屋办理产权证时必须缴纳的费用。同时，其标准由最初的“按购房款2%-3%的比例缴交”变为2008年“按住宅建筑安装工程每平米造价的5%-8%缴交”。同时当资金余额不足首期资金的30%，就需要及时续交。用途方面，此类资金可用于房屋共用部位、共用设施设备保修期满后的维修等工作。
从个人账户的运作情况看，应重点关注两个内容，即：传统住宅专项维修资金功能弱的问题、资金账户补建和续筹的问题。
1）传统住宅专项维修资金功能弱的问题。目前对房屋养老金进行改革，很大程度上也和住宅专项维修资金的相关问题有关。对此类问题整理如下。
2）资金账户补建和续筹的问题。维修资金归集政策实施后，很多老旧房屋、房改房等都未及时建立维修资金的账户和数据。另外维修资金账户的资金缺口比较大、续筹难、业主抵触情绪大。这里结合《北京市深化住宅专项维修资金管理改革实施方案（征求意见稿）》，对资金账户补建和续筹工作进行列表说明。
2、公共账户
建立公共账户是此次房屋养老金制度的最大创新点，充分体现政府资金支持房屋安全管理的导向。此类资金也将更好发挥统筹作用，对于支持房屋体检、房屋保险金认缴、房屋维修支出等发挥积极的作用。预计此类公共账户的建立会以市一级账户的方式建立，以更好发挥全市统筹和统领功能。
目前市场的一个困惑点是，既然已经有住宅专项维修资金，为什么还要专门建立公共账户。其有几个重要原因。1）个人账户本身有一定的问题和功能缺失。同时从房屋全生命周期管理制度出发，亟需丰富资金来源和扩大资金规模。2）最近几年房屋安全新问题较多，且带有跨小区的属性，即涉及更大的公共安全问题，亟需全市统筹属性的资金介入。此类资金集中管理和统一调度，有助于提高使用效率。3）个人账户侧重在维修等层面，而公共账户可以发挥体检、认购保险和提前预警等功能，有助于减少事后维修的成本。4）可以适当减少个人账户的压力，如过去个人账户中的房屋检测功能可以由公共账户来承担。5）在各类应急的公共安全问题下，可以发挥先行代付、事后追偿的功能。
公共账户资金来源有很多，目前各地都在积极探索。我们根据目前各地的探索情况，列出了至少7项资金来源。举例来说，后续围绕土地出让金积极做资金来源的筹划非常重要。如可以对土地出让金净收益计提一定比例的资金。其中，土地出让金净收益，是指扣除征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、计提农业土地开发资金支出、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出、支付破产或改制企业职工安置费支出、支付土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费等以外的土地出让金收入。
公共账户的建立和资金注入，要立足市场状况有序开展工作，在此需把握三个基本原则。1）量力而行、循序渐进。要基于土地市场、财政压力和各资金状况，有序规划时间表，在立法等基础上有序推进相关工作。2）试点先行。要求对急难愁盼和风险隐患较大的小区率先做改革和资金支持，减少对资金一次性筹集方面的压力。3）建立开放式的账户管理制度，立足小区“更安全”和“更增值”角度，鼓励社会资本参与和支持公共账户的建设。
四
资金运作模式
房屋养老金制度的建立，意味着诞生了一个新的资金运作体系和住房金融体系。参照社保基金、个人住房公积金等管理制度，我们从房屋养老金的归集、使用与管理三个方面进行系统梳理。
1、资金归集
房屋养老金资金归集工作，关系到房屋养老金资金池的充裕。何为合适的资金体量呢？从逻辑上说，其应该具备有效及时足额保障房屋安全的功能。基于这一点，我们对资金归集的潜在规模进行测算。
我们根据全国城镇存量住房规模、房屋维修和安全管理有关成本、个人账户和公共账户关系等进行测算。相关测算结果如下。从测算结果看，若要持续开展全国性的房屋养老金政策，至少需要4.4万亿的资金规模投入，或者说房屋养老金制度改革将形成总资金规模为4.4万亿的资金市场。若剔除个人账户资金，单纯考虑公共账户，大约每年需要投入1300亿的资金规模，或者说每年政府公共账户资金约需筹资1300亿元。当然若从22个试点城市的规模来看，预估其试点的存量房屋规模约占全国2%的比例。据此简单测算（即1300亿*2%/22），单个城市在今年下半年至明年上半年期间约需筹集1.2亿元资金。当然实际过程中要看试点的区域规模和所涉及房屋的规模数量等。
2、资金使用
房屋养老金的资金投向或使用非常关键，尤其是投向顺序等很关键。我们认为，从当前试点情况看，包括房屋体检和检测领域会成为房屋养老金最先投入领域。同时从房屋类型来看，包括房龄较长的老旧小区、经营性自建房、社会公共用房、燃气管道陈旧小区、电动自行车过于密集小区等，都将是此类房屋养老金优先投入的领域。而从排查要点看，主要包括房屋地址、产权人和使用人、层数、高度、面积、建造年代、结构类型、房屋用途、设计方式、施工方式、抗震设防、安全鉴定、隐患类型等内容。
同时，房屋养老金制度的建立，对于资金后续的科学高效和民主使用等也产生了影响。1）治理模式上，将持续优化物业管理方、业主代表大会和业委会的决策机制。2）将持续和房屋定期体检及评估工作进行结合，落实按月定期汇报体检数据的机制。3）增加数字化等功能。比如说后续相关物业社区会上线“电子投票”功能，业主通过此类APP就可以比较快捷进行投票表决。4）发挥好个人账户和公共账户的协同作用。通过公共账户的体检，更高效使用个人账户资金。
3、资金管理
总体上将明确房屋养老金归属于全体业主享有，同时落实“取之于房、用之于房”的导向。1）各地或将建立“N个个人账户+1个全市公共账户”模式，发挥好社区公共安全和全市重大隐患的治理功能。2）在现有房管局房屋资金管理中心基础上，或整合新房预售监管资金、二手房监管资金、住房公积金等一系列资金，形成全市范围的房屋资金管理中心或部门。甚至从全国层面来看，也可以探索设立全国房屋养老金管理机构。3）充分发挥区政府、街道办事处、乡镇政府对于所在片区房屋安全熟悉的优势，在房屋养老金使用方面适当增加此类机构的话语权和决策权。4）资金的保值增值方面，或可参考社保基金和公积金操作，后续持续探索支持购买国债、购买保租房REITs产品等工作，以发挥资金的保值增值功能。5）目前有市民朋友提问，是否可以学习公积金模式，使得房屋养老金也有可提取的功能。关于该问题，由于目前工作还停留在归集或筹集的初步阶段上，所以“提取”工作并不紧迫。后续可以考虑建立“资金筹集-使用-退出”的新模式。（
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