财政政策需要加大力度,发挥对经济增长的支撑作用,比如扩大赤字增发国债,补充土地出让收入下滑等缺口,真正发挥财政逆周期作用。
最新财政数据显示,地方财政收入下降,是财政政策发力、经济持续恢复的一大阻碍。在此背景下,财税体制改革的重要性不断显现。不过,市场期待的消费税改革还面临诸多问题,短期对财政和经济的影响可能有限。长期来看,缓解地方财政困难、提升财政政策效用还是要着眼于系统性的财税体制改革,特别是通过财权下放和事权上收,重塑央地财政关系。
财政数据释放三大信号
最新财政数据显示,1-7月,中国广义财政(一般公共预算+政府性基金预算)收支均为负增长,明显低于年初预算,释放了三大重要信号:
第一,税收收入持续下降,经济增长动能偏弱。1-7月,一般公共预算收入同比下降2.6%(扣除特殊因素影响后,可比增长也只有1.2%左右),其中,税收收入同比下降5.4%。主要税种中,增值税、企业所得税同比分别下降5.2%、5.4%,指向需求不足和价格低迷下企业盈利依然承压;个人所得税同比下降5.5%,反映居民(特别是个税覆盖的中高收入群体)收入状况并不乐观,这也是消费表现疲软的重要原因。
第二,卖地收入大幅下降,地方财政困难。由于房地产下行仍未扭转,1-7月,政府性基金收入同比下降18.5%,其中,地方土地出让收入同比下滑22.3%(7月当月同比降幅高达40.3%),大幅低于年初预算(同比增长0.1%)。如果全年政府性基金收入同比下降20%,将比年初预算少收近1.5万亿元。受此影响,地方不得不增加非税收入以缓解财政压力。1-7月,非税收入同比增长12.0%,显著快于税收收入,但这也引发了社会各界对营商环境、企业信心的担忧。
第三,专项债发行进度偏慢,财政支出力度不足。1-7月,新增地方专项债发行进度仅为46.7%,是2019年以来的第二低(仅高于2021年)。叠加税收收入下降、卖地收入锐减以及化债严控新增债务,1-7月,广义财政支出同比下降2.0%,财政政策力度有待提升。尽管三季度以来专项债发行明显提速,但发行滞后或导致实物开工进一步滞后,对年内基建投资以及经济增长的支撑作用受限。
消费税改革任重道远
二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(下称《决定》)提出“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”,标志着消费税改革是本轮财税体制改革的重要任务。
消费税改革有两大方向:一是征收环节“后移”,即将部分在生产(进口)环节征收的消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收;二是税收“下划”地方,即消费税由过去全部归属中央,转向将部分比例或税目的收入划给地方。
消费税改革酝酿已久,但近年来进展较慢,说明改革也存在不少难点:首先,地方税收征管能力不足。消费税征收从生产环节后移至批发或零售环节,意味着征税主体数量增加、征税难度明显加大,地方税收征管能力可能难以覆盖。
其次,部分地区财政收入受损。有文献测算,消费税后移下划后,云南、上海、山东、湖北、湖南等卷烟、汽车、成品油生产大省的税收会受到较大损失,四川、山西、河南、广东、安徽等消费较高且非相关产品主产地的省份有望获益。
再次,对消费可能存在负面影响。消费税是价内税,征收环节后移意味着税基由生产价变为批发零售价,在不考虑价格或税率调降的情况下,理论上将提高产品的终端价格,从而对消费产生抑制作用。在当前的经济形势下,消费税改革需避免潜在的负面影响。
最后,与税种的功能定位不符。由于我国消费税收入几乎全部来自烟、油、车、酒四项,后移下划可能导致地方积极推动相关品类消费,但这与消费税的功能定位(调节消费行为、调节资源利用)存在矛盾。
近期,财政部也表示,消费税改革将“统筹考虑中央与地方收入划分、税收征管能力等因素,分品目、分步骤稳妥实施”。在笔者看来,消费税改革将是长期的、渐进式的,短期对缓解财政压力和改善经济结构的作用可能非常有限。
财税体制改革意义重大
长期来看,解决地方财政困难、提升财政政策效用的关键是深化财税体制改革。2023年,地方财政收入仅占全国一般公共预算的54%,占财政支出占比达到86%。2024年1-7月,广义财政支出同比负增长,主要受地方拖累。其中,地方广义财政支出同比只有-3.5%,明显低于中央的10.8%。
二十届三中全会审议通过的《决定》对深化财税体制改革做出了系统形势部署,特别强调通过财权下放和事权上收,重塑中央和地方的财政关系:
一方面,拓展地方税收,适当扩大地方税收管理权限。除了推进消费税征收环节后移并稳步下划地方外,还包括优化共享税分享比例;研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税,授权地方在一定幅度内确定具体适用税率;适当下沉部分非税收入管理权限,由地方结合实际差别化管理。
另一方面,适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。中央财政事权原则上通过中央本级安排支出,减少委托地方代行的中央财政事权;不得违规要求地方安排配套资金。这些改革措施有利于缓解当前地方的财政压力。
短期来看,财政政策还需要加大力度,发挥对经济增长的支撑作用,比如扩大赤字增发国债,补充土地出让收入下滑等带来的缺口,真正发挥财政政策的逆周期作用。增发国债所筹集的资金可用于加大对中低收入群体的补贴、支持地方商品房收储等方面。此外,还需加快专项债发行进度、推动尽快形成实物开工量;优化地方“化债”措施,避免对地方稳增长意愿的削弱。
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