美国由于认识到大规模制裁中国是一项艰巨挑战，决策者需要深入了解中美两国在经济领域的相对杠杆点，以制定有效的制裁战略。同样重要的是，他们将需要一个强大的分析框架，以了解如何最大限度地利用美国及其合作伙伴所享有的少数几个杠杆点，同时了解中国可能如何通过利用自己的经济杠杆点进行回击。经济领域战略规划可以支持这两个目标。战略规划是美国和国际防务界的普遍做法，在为一系列潜在未来危机或冲突进行长期规划和准备方面发挥着至关重要的作用。美国国防部拥有制定战略计划以支持国家政策目标的机构能力和流程，以及指导美军如何行动以实现这些国家目标的作战和战术计划。战略规划流程既在美国军队内部实施，也在国际上与北约等主要合作伙伴共同实施。
相比之下，经济领域的行动往往是形势所迫，具有临时性，往往侧重于特定手段的战术使用，而不是制定经济领域的战略愿景。制裁战略是被动制定的，以应对当时的危机。与盟国以及私营部门的协调也同样零散。在考虑与中国的潜在冲突时，尤其需要采取全员参与的方法。正如美国国务卿安东尼·布林肯所说：“中国是唯一一个既有重塑国际秩序的意图，又越来越有重塑国际秩序的经济、外交、军事和技术实力的国家。”鉴于中国与全球经济的深度融合以及在经济领域的报复能力，中国是美国在现代面临的最严峻制裁挑战。要应对这一挑战，美国及其合作伙伴就必须从现在开始为潜在冲突做好准备，同时采取措施遏制和缓和紧张局势。这种准备工作的一个核心部分必须是加强经济领域的战略规划，
并将其与其他领域的美国国防战略呼吁采取综合威慑，协调所有国家力量工具的行动，以“让潜在对手相信其敌对行动的代价大于收益”。在综合威慑方法下，经济领域的行动旨在补充外交、军事、网络和信息领域的行动，为美国及其合作伙伴提供一整套威慑潜在对手侵略的工具。美国国家安全战略重申了综合威慑的必要性，但对于如何加强经济领域行动并将其与其他国家力量工具相结合，尤其是在危机或冲突时期，却几乎没有提供任何指导。建立经济领域的战略规划流程可以提高经济外交工具的有效性，并制定经济领域的具体行动和计划，从而弥补这一不足。然后，这些工具、行动和计划可分层纳入真正的综合威慑战略规划进程结合起来。
目的、方法和手段。军事战略规划的核心原则是目的、方式和手段框架。战略由目的（即期望的最终状态或目标）、方式（旨在实现既定目标的行动方案）以及手段（可用资源）组成。一项有效的战略将平衡地包含所有这三个组成部分，从而根据实现目标的方式和手段来确定目标。在军事方面，一个假设的战略可以是通过向台湾军队提供武器和训练（方式），并确定美国需要投入的武器和士兵数量（手段），来支持台湾抵御解放军的进攻（目的）。将“目的-途径-手段”框架转换到经济领域为推进经济领域战略规划提供了一个有用的框架，可以提高使用特定经济手段的战略目的的清晰度，并允许与其他领域的战略规划进行更大程度的整合，特别是在有共同目的的领域。
经济目的将明确美国经济、其合作伙伴经济和对手经济之间的理想最终状态。因此，经济目的可能不仅仅局限于经济活动，也可能与对手军事能力可获得的经济支持有关。例如，经济目的可以包括削弱国内在财政上支持对台军事行动的能力，或阻止中国获得军民两用技术。经济方式是对对手施加经济压力的各种方法。经济方式包括一系列强制性经济国策措施，包括金融制裁、技术出口管制和关税。就中国而言，方式还可能包括账外措施，或对经济行为体施压的非正式方法，国家还可以利用积极的经济方式争取潜在盟友或不结盟国家的支持。例如，美国和中国都可以利用发展援助或优惠贸易协定为其他国家提供积极激励，使其与自己的地缘政治立场保持一致。手段是指一个国家在某一战略经济活动领域的相对能力。
在军事领域，手段是指士兵、弹药和坦克等的数量。在经济领域，手段最恰当的理解是一个国家在相互关联的经济中掌握的经济杠杆点。例如，美国可以利用的手段包括美元在全球金融基础设施中的核心作用，或美国及其伙伴国在半导体供应链关键领域的主导地位。中国的手段可能包括其在稀土加工或消费电子制造领域的主导地位。随着制裁的实施以及美国切断与对手之间的经济联系，经济手段也会随之减少。正如弹药是有限资源一样，经济杠杆也是有限的。目的-方式-手段框架还可以应用于战略、行动和战术层面。在军事战略规划中，战略涉及确定与国家政策相一致的高层次军事目标，这些目标与冲突的结果密切相关。作战涉及军队如何安排或管理战役以实现战略目标。战术是指行动中的具体演习或战斗。
经济领域的战略旨在确定支持综合国家战略的高层次经济目标。经济行动是在战略经济活动领域或战区采取的具体行动，如战略技术贸易、国际金融、双边贸易和投资流动，以及货物和人员的实际流动。战术是在经济行动背景下采取的具体行动，如对某些中国实体实施金融制裁或拒绝发放特定的出口管制许可证。随后的分析将重点放在美中潜在冲突的经济领域规划的战略和行动层面。不过，经济领域的规划者最好记住，战术和行动源于战略，而不是通过组合各种战术来制定战略。反过来，此举可以创造更全面的经济领域战略，并与其他国家力量工具相结合，实现综合威慑。探索美国与中国冲突中的经济领域战略和行动。将“目的-方式-手段”框架应用于潜在中美冲突背景下的经济领域，侧重于潜在的经济领域战略和支持这些战略所需的行动，
以阐明美国及其合作伙伴在利用经济领域时将面临的挑战和机遇。本分析刻意不考虑具体的危机或冲突，而是旨在指导美国与中国之间未来任何危机或冲突的战略规划。不是为冲突各阶段制裁的时机或顺序提供指导，而是侧重于阐述美国及其伙伴在经济领域所拥有的影响力。后续文章利用CNAS能源、经济与安全团队开发的经济推演，探讨了如何利用这种影响力。最后，“建议”部分就时机和顺序提出了更多想法。战略《美国国家安全战略》概述的美国既定战略目标是遏制中国对美国在印太地区盟国和伙伴的进攻，并帮助这些盟国和合作伙伴进行自卫。如果与中国的冲突迫在眉睫，这些战略目标可能会变得更加尖锐，从威慑转变为削弱中国实施军事行动的能力。如果冲突爆发，美国和合作伙伴的努力还可能包括惩罚性的一面，试图让中国为越过地缘政治红线付出代价。
经济领域战略应嵌入这一更大的战略背景中，补充并促进中美冲突的综合应对战略。在冲突爆发前，经济领域战略的目标是通过向中国发出信号，表明美国和合作伙伴的坚定决心，一旦中国越过地缘红线，美国和合作伙伴将对其实施严厉制裁，从而威慑中国。如果冲突爆发，美国可能会通过拒绝提供各种关键技术、商品、服务和金融能力来削弱中国在经济上维持军事行动的能力。作为一种惩罚措施，美国还可能对中国整体经济施加压力。威慑、损害和惩罚目标可能涉及许多相同的经济活动领域，但在实施经济领域行动的时间和顺序以及每个阶段的制裁力度上会有很大不同。同样的行动可以在威慑阶段发出信号，然后在随后的任何阶段实施。
行动。考虑到这些高层次的战略目标和复杂性，我们将更详细地分析美国可以采取并与合作伙伴协调的经济领域行动。根据对以往实践的分析，包括美国及其伙伴在2022年俄罗斯入侵乌克兰时使用的制裁手册，可以发现三个不同的潜在行动领域：技术封锁、战略商品或材料禁运以及宏观经济压力。每项行动都针对不同的目标，旨在产生独特的效果。在相关情况下，我们还讨论了中国对抗美国和合作伙伴行动的能力。
经济领域行动总结
技术拒止。技术拒止行动旨在通过拒止美国及其合作伙伴生产的某些技术来削弱中国的军事能力。虽然美国及其合作伙伴在某些技术领域拥有重要影响力，但他们拒绝向中国提供军事技术的能力却参差不齐，在某些情况下还相当有限。技术拒止行动也可能需要较长的时间才能产生影响，从而使其很难在冲突升级的短时间内发挥作用。美国及其合作伙伴已经在实施一系列广泛的技术拒止措施，包括对中国的武器出口禁运，以及对军民两用技术的更多限制。目的。技术拒止行动旨在削弱中国的军事能力，使其更难维持军事行动，包括确保中国军队在获取西方技术方面受到严格限制。试图摧毁中国军队是不现实的。尽管美国及其合作伙伴对中国实施武器禁运和其他出口管制，但中国在军事现代化和大规模杀伤性武器目标方面仍取得了重大进展。
其有利因素包括：中国本土开发军事平台、军用和军民两用产品的能力，以及其持续获取--非法和违法获取--可能被转用于军事目的的西方军民两用产品。方式。削弱中国军事能力的方式包括利用出口管制阻止军事和军民两用物品的获取，以及利用金融制裁阻止军事相关实体获得全球资金。在与中国发生冲突时，现有的出口管制措施将得如今，美国正在广泛对中国使用出口管制。美国严格禁止向中国出口军事和太空物品，同时还禁止向中国出口更多最终用于军事目的的物品。对华军民两用技术出口的许可政策比世界上大多数其他目的地更为严格。美国广泛使用《实体清单》（一种限制向指定实体出口美国原产商品的工具），进一步限制向指定中国公司出口商品。
2022年10月，美国实施了一套新的出口管制措施，旨在限制中国在先进芯片生产、人工智能和超级计算领域的商业或军事进步（被称为“10月7日规则”，随后于2023年10月更新）。在与中国发生冲突时，现有的出口管制措施将得如今，美国正在广泛对中国使用出口管制。美国严格禁止向中国出口军事和太空物品，同时还禁止向中国出口更多最终用于军事目的的物品。对华军民两用技术出口的许可政策比世界上大多数其他目的地更为严格。美国广泛使用《实体清单》（一种限制向指定实体出口美国原产商品的工具），进一步限制向指定中国公司出口商品。2022年10月，美国实施了一套新的出口管制措施，旨在限制中国在先进芯片生产、人工智能和超级计算领域的商业或军事进步（被称为“10月7日规则”，随后于2023年10月更新）。
到加强和扩大：·基于清单的管制，禁止向中国出口特定技术，并通过扩大禁止出口的两用物品清单来加强管制。·基于实体的控制措施，禁止向直接支持中国军事努力的中国实体出口所有原产于美国的物品，无论是否敏感，包括扩大实体清单，以涵盖更广泛的军事、工业和技术公司。·最终用途管制，禁止出口所有原产于美国、最终用于中国军事用途的物品，无论是否敏感。通过扩大外国直接产品和最低限度规则，对基于清单、基于实体和最终用途的管制进行域外适用。·旨在防止美国人为中国军事或技术能力提供支持的服务管制。·取消允许某些物品在没有许可证的情况下出口到中国的例外情况，包括与商业航空飞行和广泛应用于电子产品、芯片和软件的大众市场加密有关的例外情况除出口管制外，金融制裁也可用于支持技术拒止行动，针对直接参与或支持中国军事努力的特定实体。
虽然在宏观经济施压战略中可以部署一系列金融制裁（我们将在下一期稍后讨论），但在技术拒止行动中，只会实施针对特定军事或技术实体实施的金融制裁。全面封锁制裁可能最有影响力，使目标实体无法进入以美元计价的全球金融基础设施，并通过指定该实体为SDN来实施。指定SDN作为最严厉的金融制裁形式，最有可能破坏军事相关实体可获得的更广泛资金。可以考虑对基于实体的出口管制所针对的同一批实体实施金融制裁，以切断流向这些相关实体的资金和技术。金融制裁最有可能对支持军队的商业公司产生最大影响，尤其是那些依赖国际贸易的公司。国企和军事机构的应变能力较强，因为它们对国际市场的依赖程度通常较低，在受到金融制裁时更有可能获得国家的直接支持。
尽管现有的法律框架和机构能力差异很大，但美国的合作伙伴在实施技术拒止行动方面的能力不相上下。这些差异的一个表现是，在俄罗斯问题上，某些合作伙伴通过制裁而非出口管制机构来实施技术拒止措施。域外出口管制（即外国直接产品规则）是美国独有的，如果事先没有很好地协调，可能会成为美国与合作伙伴之间的摩擦点。手段在技术封锁行动中，手段可以理解为美国进一步阻止中国获得军事重要技术的相对能力。总体而言，美国的技术拒止手段多种多样，主要集中在长期拒止商业或军民两用技术，而非军事技术。全面阐述每项可能有助于解放军的具体技术超出了本报告的范围。相反，本报告从军事能力的特定且宽泛的领域，包括关键投入（半导体）和新兴技术（人工智能和量子技术）的实例，对各种手段进行审查。
军事物品。鉴于现有的高度管制，美国进一步拒绝向中国提供军事物品的手段是有限的。美国和主要合作伙伴对中国实施武器禁运，因此已经拒绝中国直接获得在其管辖范围内生产的纯军事物品，如导弹和军备。尽管美国及其伙伴国应保持这一政策，但当前的武器禁运限制了进一步拒绝中国获得美国及其伙伴国生产的军事物品的能力。因此，美国在技术封锁行动中的手段主要集中在目前允许出口到中国的军民两用技术和投入上，而且为了达到预期效果，这些技术必然会深入到商业领域。美国还可能考虑采取各种手段，拒绝向与中国人民解放军有关联的特定实体提供技术和资金。主要的中国国防实体已受到美国的某些制裁，但仍然可以通过将更广泛的关联实体列入名单或者将其列入其它名单来升级制裁。
不过，这样做的影响可能不大，因为这些实体可能没有重大的海外风险敞口。海事。由于中国广泛的造船能力及其最大的造船企业--中船集团的内向型供应链，美国进一步拒绝向中国提供海事技术的手段也非常有限。按吨位计算，中国是世界上最大的船舶生产国，因此中国有能力建造所有级别的舰船。中国的主要造船企业包括国有企业、世界最大的造船企业中船集团，以及中远海运集团旗下的中远海运重工。中国“几乎能满足所有造船需求”，包括海军发动机、武器和电子系统。中国造船业的国内增值份额超过80%，90%以上的主要中间投入（如材料）来自国内。中国与韩国和日本一起，几乎涵盖所有商用船舶的生产。美国的造船业有限，按价值计算，大部分订单主要用于美国军事目的。
对中国造船和航运实体的制裁升级实体。当前制裁清单国外风险评估。中国船舶工业集团有限公司、扬子江船业（控股）有限公司、中远海运控股股份有限公司、招商局集团有限公司部分子公司被列入CMIC名单，部分附属研究所被列入实体名单。通过一些国际销售获得有限的风险敞口。通过国际销售、供应链、在中国境外的交易所上市以及外国投资者持有的股份进行风险敞口。高。通过国际销售、供应链、在中国境外的交易所上市以及外国投资者持有母公司和子公司的股份。低。-通过国际销售有一定风险。中国高度本土化的海运价值链限制了美国在这一技术领域的手段。美国的手段只能针对中国在造船过程中使用的外国投入，如某些导航组件、能源储存和电气系统。商业造船公司，中国的航运公司由于其固有的国际业务性质，可能面临更高的制裁风险。
航空航天。美国进一步拒绝向中国提供航空航天技术的手段并不多，主要集中在商业和军民两用航空航天能力方面，如果长期与欧洲共同实施，效果会更好。中国拥有该地区最大、世界第三的军事航空力量。中国正在增强其在无人驾驶航空系统方面的能力。军事航空航天平台是自主研发的，包括在某些情况下使用俄罗斯提供的技术或设计。在某些冲突情况下，军事航空航天能力已接近或与美国相当。相比之下商业航空航天能力明显落后于美国和欧洲。高度依赖外国技术，包括航空电子设备和发动机等关键部件，以及模具等制造能力。美国和欧洲在大型民用飞机（如波音和空客）、发动机（劳斯莱斯、普惠、通用电气）和航空电子设备（霍尼韦尔、柯林斯、赛峰、雷神）方面享有强大的双头垄断优势。
中国在大型民用飞机领域的竞争对手C919飞机严重依赖外国技术，与其说是中国飞机，不如说是“西方飞机的复制品”。西方公司从设计锁定中获益，这意味着由于飞机（包括C919）是围绕某些零部件设计的，制造商更换替代品的成本会很高。依赖源源不断的零部件来支持中国现有的商用飞机，为美国和欧洲提供了重要筹码。在逐个实体评估影响力的基础上，美国对中国商用飞机制造商中国商飞的影响力可能最大，因为该公司仍然依赖外国投入，而且目前没有受到制裁。在冲突情况下，制裁中国商飞的作用可能有限，因为该公司并不是军方航空航天能力的负责实体。鉴于现有的制裁措施和相对较低的国际风险，美国也很难对中国航空工业集团等军事性质更强的实体进行制裁升级。
总体而言，美国很难在短期内利用制裁削弱对军方的航空航天能力。美国可与欧洲盟国合作，不让中国国内工业继续制造国产商用飞机或维持现有美国和欧洲飞机机队所需的关键部件。如果军方的航空航天能力依赖于商业空间的溢出效应和技术转让，那么拒止商业航空航天技术就会对军民两用航空航天能力产生长期作用。例如，如果将航空航天工具转用于军事目的，那么从长远来看，拒绝未来向中国出口所有工具会对军事能力产生重大影响。美国在航空航天领域的手段是一种长期优势，而不是在冲突前的较短时期内削弱我军的航空航天能力。
在冲突前夕，这些手段对技术封锁的影响微乎其微。在短期内，美国和欧洲禁飞中国所有商用机队可能会造成最大影响，包括拒绝提供零部件、拒绝提供维修支持、禁止向中国出口成品飞机（包括取消允许向中国进行规商业航空飞行的例外许可证）来实现。然而，将这类行动归类为宏观经济施压行动可能更为恰当，因为此举可以对整个经济施加更广泛的压力，而不是立即剥夺对军事机队非常重要的技术能力。针对中国的商业航空航天部门并非没有代价。以乘客数量计算，中国预计将成为最大的航空市场，在未来几年中，每五架交付的飞机中就有近一架是交付到中国市场。切断美国和盟国生产商与这一市场的联系将对收入产生严重的负面影响，包括对美国国防工业基础非常重要的公司（如波音公司）。
这些影响可能包括出口收入的损失、中国生产的低端航空航天零部件供应链出现中断，以及与主要国有航空航天实体的合资企业和投资被迫关闭。这些因素为中国在航空航天领域提供了筹码，使其能够发挥作为航空航天市场主要买家的作用。虽然中国可能会力求保留获得西方零部件的机会，但可停止购买新飞机作为惩罚措施。如果美国和欧洲没联合起来，这一措施将最为有效，因为空中客车公司可以弥补波音公司在中国的销售。中国意识到波音公司在经济上的重要性，这一点从中国将购买飞机作为结束特朗普时代关税争端承诺的一部分就可以看出来。下一期我们将继续分析，在太空、航天、核技术领域、半导体制裁框架。【未完待续】请继续关注下一期。
