今年5月，海南省对小客车保有量调控管理措施进行优化调整，购买普通小客车申请通过后可直接登记上牌。随着这次放松，汽车购买限制城市又少了一个。目前，全国仅有北京、上海、广州、天津、杭州、深圳等地区尚未完全取消购车限制。
本世纪初，中国大城市汽车保有量快速增长，加上公共交通的不完善，导致机动车的激增与道路的承载力之间矛盾尖锐。2010年之后，严格的购买管理开始陆续登场，暂缓了矛盾堆积，为政策跟进留下了时间。
十年过渡期后，2020年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出，“推动汽车等消费品由购买管理向使用管理转变”，引起了方方面面的关注和期待。
几年过去了，这种“转变”到位了吗？结果可能并不令人满意。从“购买管理”转向“使用管理”，是刺激汽车消费需求的重要治理转型，也亟待政策的配套跟进和各地的支持配合。这显然会受到汽车制造企业及购车者的欢迎，但对城市治理提出了全新的考验。
国家发展和改革委员会综合运输研究所城市交通中心主任程世东告诉《中国新闻周刊》，在刺激消费和缓解城市交通压力这对关系的博弈中，“解除限购”并不容易。当前取消汽车限购的时机是否已经成熟？北京、上海等超大城市的限购政策该如何松绑并平稳落地？限购放开后最棘手的停车位问题又该如何解决？《中国新闻周刊》就相关问题对程世东进行了专访。
程世东。图/受访者提供
取消时机成熟了吗？
《中国新闻周刊》：今年6月，国家发改委联合五部门印发文件，明确提出鼓励限购城市放宽车辆购买限制。和限购之初相比，城市道路承载力和公共交通系统更加完善，大部分城市现在放宽小汽车限购政策的时机是否已经成熟了？
程世东：实际上，很多城市的限购政策已经事实上“失效”了。比如，杭州等地因不限制新能源车购买、放宽外地车辆进入城市中心区或主干道的限制，总量调控基本被打破。这些变化未必是坏事，因为这给彻底取消限购减少了阻力。
限行限购作为短期政策在特定时期推行是非常有必要的。十多年前，国内城市化进程加速，小汽车快速进入家庭，而公共交通还比较薄弱，公交系统的基础设施建设和服务体系构建非一日之功。当时对汽车进行限行限购，是以时间换空间，为城市发展公共交通与绿色出行创造条件。
那么，现在我们是不是做得足够好以至于可以放开限购了？可以从两方面来分析。
首先，城市公交在过去十多年确实有非常大的提升和改善，轨道交通也在快速发展。但从使用情况看，公共交通的吸引力和竞争力还不尽如人意。主要有两方面原因：一是城市公交还有待完善，比如中途换乘、两端接驳仍不顺畅，早晚高峰期十分拥挤，乘坐体验感不佳。二是竞争对手过于强大，电动自行车在中小城市是绝对主导，在总出行中占比超过1/3，是公交的2.5倍，私家车的3倍。在一些大城市，也接近1/4，略低于公交，但超过私家车。尤其在8公里出行范围内，电动自行车使用率以绝对优势超越了所有其他交通出行工具。
其次，从绿色出行数据来看，常规公交（公共汽车/电车）年客运量在2014年达到700多亿人次后开始下降，疫情加速了其下降趋势，而轨道交通年客运量在2019年前都在快速增长，此后基本保持平稳。不难发现，公共交通总量在下降，其在整个城市交通出行中的比例不及预期，主体地位仍不理想。
《中国新闻周刊》：汽车限购最初的目的就是减缓城市汽车快速增长，缓解交通压力和治理环境污染。经过十多年的实践，这些目标都实现了吗？
程世东：应该说还没完全实现。环境的改善还是比较有效的，限购通过总量控制，并通过政策鼓励更多购买新能源车，逐渐降低了油车在城市的使用量，整体来看，绿色出行比例有所提高，交通污染的治理效果比较明显。
而从治理拥堵的角度看，随着城市汽车保有量增加，全国大部分城市拥堵指数有所上涨，但保持相对平稳，远低于汽车增长速度，没有出现大幅恶化，说明管理起到了一定效果。汽车的拥有量实际上在快速增加，而拥堵是相对地保持平稳。
2016年4月10日起，上海虹口足球场的国拍服务点，人们排队购买机动车牌照额度竞拍标书。图/视觉中国
更多通过停车手段
来调控汽车拥有和使用
《中国新闻周刊》：放宽或取消限购，是否会刺激汽车销量短期暴增？是否会加剧拥堵？
程世东：目前限购主要针对油车。由于里程焦虑等原因，家庭第一辆小汽车首选油车的可能性更大，通常购买第二辆车时才会选择电车。但由于限购城市新能源汽车购买政策较为宽松，很多刚需人群迫于现实先选择了“绿牌”，这些城市的新能源车渗透率并非自然形成。放开限购后是否会在短期内带来大量消费，可能要看购车需求中有多少是家庭首辆汽车。
限购是为了治堵，放开限购的出发点是刺激消费。只要能提前做好管理，预防可能出现的问题和矛盾，避免放开后出现过度拥堵，汽车销量快速增长也无妨。还有另一种可能，当大家发现停车越来越难、越来越贵，而车牌不再是稀缺资源，消费可能会更加理性。
《中国新闻周刊》：国家明确提出，“推动汽车等消费品由购买管理向使用管理转变”。如何能实现这种转变？
程世东：小汽车进入家庭很大程度上改善和提高了生活品质，治理交通拥堵不是把汽车当成洪水猛兽，而是在道路资源有限的情况下，鼓励更多人选择公共交通出行，从而提高出行效率。
拥堵通常发生在早晚高峰时段，影响城市交通的关键是“汽车使用”而非“汽车拥有”。治堵需要综合施策，一方面要把公共交通做好，推动绿色出行，另一方面要限制小汽车的使用。
限制小汽车的拥有和使用，绝不仅仅是限购和限行这种措施。我觉得另外一个措施更有效、更重要，就是停车。一直以来，我们没有把停车的手段给用好，因此更容易采取的措施就是用行政手段来限行限购。实际上，停车是一个经济手段，并且也非常有效。
城市居住小区以及周边的停车位是晚上停车用的，我们叫基本停车位，这类停车位的多少影响着小汽车的拥有。把车开出去，商场、办公楼、写字楼以及路边的这些停车位，我们叫出行停车位，这类停车位的多少影响着小汽车的使用。想调节小汽车的拥有和使用，只需要把这些停车位的多少控制住，然后让市场定价。在供不应求的条件下，它就肯定是涨价，价格高了，老百姓可能就不买车了，也就不开车了。
举例来看，香港常住人口750多万人，只有不到60万辆车，千人汽车保有量大概只有内地城市平均水平的一半、北上广深的1/4—1/3，香港既没限购，也没限行。因为香港是通过停车这种手段来实现的，香港的停车位是非常少的，在非常少的前提下，又是完全市场化的。
香港停车费高，停车位更贵，起码两三百万港币，甚至高达六七百万港币，比汽车本身都贵。也就是说，只要严控停车位数量，然后让市场定价，车位供不应求，价格自然上涨，从而限制小汽车的使用和拥有。
随着购买限制的放宽，接下来需要逐步培养城市居民“停车有位”的理念，买到了车不能再把停车的压力交给社会。长期来看，我们不应该把总量控制作为主要手段，而是应该从使用角度，更多选择经济手段解决拥堵问题。
《中国新闻周刊》：由购买管理向使用管理转变，存在哪些方面难点？
程世东：以停车管理来说，现在大家吐槽最多的就是“停车贵、停车难”，问题是，现在停车位真的少吗？香港普通商品房平均每7—9户配建1个停车位，公租房相当于内地的经济适用房，平均二三十户配建1个停车位。相比之下，内地城市的核心城区车位配比远远高于香港，问题在于此前没有进行严格管理。
其实从数量，从配建的指标上来看，我们大城市的中心城区和核心区，停车位配置的数量并不比香港少，但是问题在于之前没有管理好。你配了10个停车位，现在老百姓已经买了15辆车，甚至20辆车了。孩子已经生出来了，你必须得养着。尤其是老旧小区的基本停车位，现在没有严格执法的条件，但是对于出行停车位，我们是有严格执法的条件的。
大家说“停车难”，主要是居住区周边的家庭基本停车位不足，这影响的是汽车拥有，当现有停车需求都无法满足时，严格执法确实存在现实困难。而影响汽车使用的城市出行停车位并不紧缺，在写字楼、商场、路侧等场所的停车位完全可以严格管理，首先整顿乱停乱放，然后才能引入市场机制，通过价格涨跌来调控汽车使用量，从而解决拥堵。
具体来说，应对出行停车位从严控制，对基本停车位适度满足。因为小汽车确实是提高生活品质的一个重要的方面，我们应该尽可能地满足老百姓拥有小汽车需求，并引导其合理地使用小汽车。例如，在特大城市上下班通勤，我们的道路资源不允许大家都开车，而在其他的时候，你基本上都可以使用，因为我们的道路资源是允许的。
如何扭转长久以来形成的“低价停车”观念，是向使用管理转变的最大挑战。另一个现实挑战是，在城市中心区，大量免费停车位存在于机关事业单位内部，如何推动这部分停车收费市场化？
《中国新闻周刊》：是否需要停车管理相关立法？
程世东：解决停车难问题，市场化与法治化是必由之路。法治化包括立法和执法两个方面。相较于立法，执法不到位是更为迫切的问题。“乱停车导致停车难，停车难导致乱停车”的怪圈背后，就是执法不到位。尽管《道路交通安全法》对乱停车行为有规定，处罚力度合理，但执法的范围和程度远远不够。如果乱停十次只会被处罚一次，也容易让人心存侥幸。培养使用者建立合规停车意识，需要严格执法，不能搞运动战，一定要持久战。
2023年11月，深圳的一处智慧化立体停车库。图/视觉中国
应公布取消限购的具体时间
《中国新闻周刊》：最近这十年，因为新能源汽车增速很快，很多城市汽车保有量在快速增加，从限购转换成使用管理，是不是可以更早点？
程世东：也不晚，要放开其实最主要就是面临着基本停车位更加不足的问题。像前面所说的，基本停车位没有条件严格执法，放开限购以后会出来更多的车，这个矛盾问题更大，比如说，这个小区里边有100个停车位，现在就有150辆车了。又不能严格执法，放开限购后，可能又来了50辆车，变成200辆车不能有效地控制。如果是说有条件严格执法，这50辆是买不了的。现在的问题就在这儿，从小汽车拥有这一个角度来看，放开限购后，在基本停车位又没有条件严格执法的情况下，会加剧基本停车位的矛盾，这个问题是解决不了的，这是我认为现在放开限购面临的最大的一个难题。
所以说，在现在老旧小区解决停车位问题极为艰难的情况下，再增加新的汽车购买量，对我们后边的工作太难了，成本太大了。所以我认为应该是先执法，执法到位，让老百姓建立了违法必罚的这种意识以后，再去放开，是一个比较理想的方式。
《中国新闻周刊》：目前，很多城市已经对限购政策做出优化、调整，但离社会期待是否还有差距？
程世东：限购作为救急措施执行了十多年，这已经说明问题了。作为短期政策，应该明确执行周期，公布取消限购的时间。一方面引导民众形成合理预期，释放非理性购车需求。另一方面，也可以倒逼政府相关部门倒排工期，把该做的工作都做好。
《中国新闻周刊》：探索推行逐步放宽或取消限购，绝不能搞“一刀切”，各地应该如何因地制宜优化政策？
程世东：限购政策可以优先在城市外围放开，这里人口密度较低、车位供给相对充足，具备进行停车管理、严格执法的基础条件。各地在放宽限购标准、增加小客车指标时，不建议按照以往的摇号方式向所有区域同比例分配指标，政策可以倾向更有需要的群体，或是现在汽车拥有量较低的地区。
同时，提高公共交通的吸引力和竞争力。例如，根据通勤需求，在客流走廊开通直达公交，并适当让渡路权，保证公交专用道的连续性，提高公交效率。
《中国新闻周刊》：放开限购的同时，还需要增加哪些配套措施，或者还需要补哪些短板？
程世东：治理交通拥堵是综合施策，但这不意味着把所有可能的手段都用上。停车管理是目前最有效的治堵手段，当停车管理失效，再考虑增收拥堵费等措施。事实上，如果能做好停车管理，放开限购后，限行政策也可以尝试取消。
发于2024.8.12总第1152期《中国新闻周刊》杂志
杂志标题：程世东：影响城市交通的关键，是汽车使用而非汽车拥有
记者：李明子
实习生：向美霖
