中国证券报 | 河南推进一年后变招 农信社改革缘何“坡长坎多”

为何农信社改革之路“坡长坎多”？“不排除部分省份因前期顶层设计不到位、研究筹划不周全等问题，导致改革过程中出现反复与折腾的现象。此外，也有一些地方出于对资金实力、股权调整推进难度、风险化解难度等因素的综合考量而调整方案。”业内人士表示。

为理清管理体制、推进风险化解，各地因地制宜探索改革模式。据记者统计，近年来，7个省份农信社改革方案已落地或者有了新进展，且改革路径不一。多位受访人士表示，部分省份面临较大风险化解压力，可能需要多步、分阶段推进农信社改革。

河南变更模式 在7月23日明确改革转向后，河南农商银行组建方案愈发清晰。日前，河南农商银行筹建工作小组发布公告，将以新设合并方式组建河南农商银行，涉及25家法人机构，包括去年11月揭牌开业的河南农商联合银行。

河南农商联合银行是在河南省联社基础上，由省属国有企业出资发起设立，具有独立法人资格的省级地方性银行业金融机构。截至2023年9月末，河南省农信社共有市县行社135家，营业网点4510个。河南农商银行系统截至2024年3月末的资产总额为2.6万亿元。

2022年，河南省联社改革方案获原银保监会批复，拟组建河南农商联合银行。2023年8月，河南农商联合银行获批筹建；11月，河南农商联合银行举行揭牌仪式，获得河南金融监管局颁发的《金融许可证》。河南农商联合银行正式挂牌开业，意味着河南省辖内部分县市行社法人地位不再保留，而是转变为省级农商银行的分支机构。

河南省人民政府2023年1月披露的《河南省2022年财政工作综述》明确，筹资60亿元推动组建河南农商联合银行。国家企业信息公示系统显示，河南农商联合银行的发起人分别是河南省农业综合开发有限公司、河南交通投资集团有限公司、河南投资集团有限公司，分别出资15亿元、20亿元、25亿元。

2024年7月23日，河南省人民政府办公厅发布的《关于印发扎实推进2024年下半年经济稳进向好若干措施的通知》提出，推进河南农商银行组建，统筹推动中小银行机构清收不良资产、清理问题股东、多源补充资本。

河南农商联合银行主要通过省政府注资、引入合格社会资本等方式开展“省参市、市参县”，由原来“自下而上入股”的省联社体制改为“自上而下逐级参股控股”，县域法人地位保持不变。“加大对下辖机构的控制权必然需要较高资本金，预计这方面会存在一定难度。在河南农商联合银行基础上成立河南农商银行，组建统一法人，阻力更小，改革也会更加彻底。”华北地区某银行人士表示。

“一方面，前几年监管对省级统一法人模式要求严格，除非特殊情况，这个口子一般不开；另一方面，农商银行模式对风险化解的支持力度更大，有的地区会选择‘两步走’战略，分阶段、逐步推进改革，化解风险。”西部地区某省联社人士向记者表示。

改革多点开花 近年来，已有至少7个地区农信系统改革“开花结果”。河南农商联合银行、山西农商联合银行、辽宁农商银行2023年陆续开业，四川农商联合银行、广西农商联合银行今年初完成挂牌，海南农商银行今年5月揭牌开业；同时，贵州、甘肃等地农信社改革有了新进展。

不难发现，辽宁、海南，再加上此次调整改革模式的河南，均采用了统一法人的省级农商银行模式。相比前期选择农商银行改革模式的辽宁和海南，河南农信社的市县行社达130余家，体量较大。浙江、山西、四川、广西则采用省农商联合银行模式。此外，湖北、贵州、江西等地均在官方文件中透露，拟组建农商联合银行。

目前，省级农商联合银行、统一法人的农商银行模式成为各地农信社改革较常采用的模式。复旦大学金融研究院兼职研究员董希淼表示，前者改革成本较低，操作性较强，在保持两级法人地位不变的同时，申请业务资质和牌照，增强服务内容和能力。“当然，也有部分地区农信社改革因缺乏顶层设计等原因，分阶段推进改革。”

东北地区某农商银行人士介绍，一般而言，省农商联合银行意味着“两级法人”并存，即省级农商银行是独立法人，下辖地级市的农商行、农信社也是独立法人；而省级农商银行模式下，省级农商银行是一级法人，地市级的农商银行、农信社被其吸收合并，从独立法人变为省级农商银行分支机构。

尽管多地农信社改革加速，但在改革过程中仍有一些问题值得讨论。以农商联合银行为例，具体管辖范围、联合银行成员的加入退出及出资比例等问题有待深入探讨。东北地区某农商银行人士提及，“若国资入股，需要对原有股东进行置换。按照市场化原则，相应置换即可，一般没有太大阻力。除非其中包含一些经营不善的中小银行老股东不愿置换，这时可能需要与老股东谈判，既要考虑市场化，又要考虑历史贡献。”另外，他表示，涉及的银行股改方面的工作量会很大，包括政府发债注资省农商联合银行、层层往下注资农商银行、资本补充、风险化解工作等多个层面。

因地制宜选模式 今年初，金融监管总局副局长肖远企在国新办新闻发布会上表示，对于农村信用社体系，以转换农村信用社省联社功能定位、规范履职行为为重点，“一省一策”启动实施农村信用社改革。

2023年以来，在因地制宜、“一省一策”推动农信社改革的原则下，各地选择改革模式不一。目前，农信社改革主要集中在以下四种模式：成立统一法人的省级农商银行、改制为金融控股公司、组建省农商联合银行、改制为金融服务公司。 上海金融与发展实验室主任曾刚表示，各地推进农信社改革可能不是一蹴而就的，需要分阶段、逐步推进改革化险。“具体选择哪种模式与地方财力、银行经营状况、地域文化等密切相关。”他说，以浙江为例，其省联社原体制机制已较为顺畅，辖内农商银行经营状况良好，风险化解难度较小，所以浙江采用的农商联合银行模式就是一个“挂牌”模式，直接给了农商联合银行牌照，管理体制、股权结构基本没有大变动。 另外，即使是同一种改革模式，具体实施路径也有差异。例如，目前农商联合银行组建模式主要分为“自下而上入股”和“自上而下参股控股”。

记者了解到，与浙江农商联合银行采取“下参上”模式不同的是，山西等地的农商联合银行采取了“上参下”模式。山西农商联合银行以财政出资为主、市场募集补充为辅的方式发起设立，是全国首批采取“上参下”模式改制的农商联合银行，即由省联社向市县农信机构逐级参股。

董希淼表示，改革模式和方案并无优劣之分，各地需因地制宜选择适合的改革模式。在改革过程中，不同地方改革的重点和次序应有所不同。部分地区应将化解农信社风险放在首位，而不是急于进行省联社体制改革。

理顺体制 化解风险 农村中小银行是联系广大农民的主要金融纽带和服务乡村振兴的重要金融力量。截至2023年末，农村中小银行总资产55万亿元，占银行业总资产14%。省联社体制下，普遍存在管理体制与农商银行之间自下而上的股权关系与自上而下的行政管理关系的扭曲。 一方面，在曾刚看来，以省联社改革为重点的农信社改革应理顺管理体制。摆脱管理体制限制后，才能为银行经营发展奠定基础，进一步发挥农商银行服务区域经济的作用。“更有农商银行受制于管理体制，在激烈竞争中，面临管理不规范、风险防控不到位、盈利堪忧等经营挑战。” 东北地区某农商银行人士结合当地情况向记者表示，此前省联社由辖内农信社或农商银行共同出资入股，所以从股权上看，辖内农信社或农商银行是其股东，但是在管理结构上，省联社可以对股东的人事任命、业务开展等进行控制，股东权利受限，权利和义务存在不对等关系。理顺股权关系后，实现了谁出资谁有权做决策。

金融监管总局农村中小银行监管司此前发文表示，加快农信社管理体制改革。支持配合省级党委政府“一省一策”推进农信社改革，将省联社改制为产权清晰、权责明确、管理规范的金融企业，明晰功能定位、规范履职行为，增强两级法人之间的经济联系，着力打造统分结合、多级经营、功能互补、治理有效的农信社体系。

另一方面，由于历史原因及自身发展受限等，部分农村中小银行风险较高。农信社改革有助于防范化解问题机构风险。“部分地区的风险化解压力较大，存量不良资产清收是化险关键，且很多都是历史遗留问题。目前，有的省份是通过省级政府平台入股省级银行进行风险承接或化解，其中包括申请化险的专项债、资产置换等方式。化解风险始终处于优先位置。”西南地区某省联社人士说。