专家呼吁完善存量PPP项目争议解决机制

8月1日，在大成律师事务所和中国政法大学中国民商事争议解决研究中心举办的“存量基础设施投融资项目纠纷处理机制建设与案例分享会”上，大成律师事务所的高级合伙人黄华珍认为，完善存量PPP（政府与社会资本合作）项目争议解决机制对确保这些项目顺利运行至关重要，同时也是PPP新机制下面临的重要课题。

2023年11月3日，国家发展改革委、财政部印发《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（下称《新机制》）。随后，财政部连续发文宣布全面废止之前出台的PPP相关政策文件。此后，国家发展改革委又陆续出台了特许经营领域的新政策。

《新机制》明确规定，2023年2月之前未完成招标采购程序的PPP项目以及在此之后新启动的PPP项目，都应遵循新机制执行。但对于那些在2023年2月之前已完成招标采购程序的PPP项目，《新机制》并未给出明确的指导意见。

在新旧机制过渡期间，如何妥善处理这些存量PPP项目，已经成为地方政府、社会资本和专家学者共同关心的话题。

黄华珍在分享会上称，由社会资本投资的存量基础设施项目规模巨大，但因政策变更、项目设计上的缺陷以及参与方的信用风险等因素，一些基础设施投融资项目面临纠纷，存在项目停摆、陷入僵局或产生争议等问题。

黄华珍表示，选择纠纷解决方式是解决纠纷的第一道门槛，究竟是通过行政诉讼、民事诉讼，还是仲裁解决PPP项目纠纷，这是一个极具争议的问题，有些项目甚至仅仅因为管辖权的纠纷就耗费了数年时间打官司。

据黄华珍介绍，其团队曾代理过一宗PPP行政协议诉讼案件。在该案件中，黄华珍组建了一个由工程律师和行政诉讼律师组成的团队，担任被告方，即地方政府的代理人。

在代理的过程中，作为一位基础设施投融资律师，黄华珍感受到，传统行政诉讼与民事诉讼在行政协议诉讼中糅合不易，行政诉讼律师倾向于依据传统的行政诉讼思路，即从行政机关行政行为的合法性进行抗辩，而避免涉及合同问题；相对地，工程律师则认为只能从合同角度进行抗辩，不涉及行政行为的合法性。黄华珍的团队将这两种观点糅合，形成了一种与行政协议诉讼相适应的诉讼思路，并最终代表政府方取得了胜诉。

黄华珍指出，目前现行的制度框架在解决PPP纠纷方面并不完全适用。无论是行政协议，还是仲裁机制，都需要进行有针对性地调整和优化。

黄华珍对PPP项目投资人提出三点建议：一是不必过分害怕行政诉讼，行政诉讼也有成本低廉、政府举证义务更重、法院合法性审查更全面等优点；二是慎重使用民事诉讼程序解决PPP项目合同纠纷，避免面临漫长的管辖权纠纷审理程序；三是善于运用行政协议诉讼的新规则，全面保护自己的合法权益。

对于政府方，黄华珍的建议是：必须严格依法行政、严格遵守合同。行政协议诉讼制度是政府依法行政的保障。而不是地方保护主义的“保护伞”。政府作出具体行政行为时，必须确保事实确凿、理由充分，并接受司法对其合法性的全面审查。因此，与民事诉讼相比，政府方的守法义务是加强而非削弱的。