美国威胁对中国实施大规模制裁的可信度。这些重点是在中国背景下采取的行动，但同样重要的是要认识到，中国在对其可信度做出自己的判断时，也在观察美国及其合作伙伴在其他地方的行动。美国及其伙伴国对俄罗斯保持强有力制裁态势的能力，对于提高未来对中国制裁威胁的可信度至关重要。美国及其合作伙伴必须继续加大力度执行对俄罗斯的制裁，并解决欧洲在能源领域对俄罗斯的依赖。在经济领域和战场上击败俄罗斯是美国及其合作伙伴遏制中国所能做的最重要事情之一。虽然与制裁俄罗斯相关的建议不在本文讨论范围之内，但在未来任何经济领域冲突中建立制裁可信度方面，当前的战争和制裁努力是决策者必须考虑的背景。
加强美国及其合作伙伴在经济领域对中国的态势需要在制度、国际和行动领域采取广泛的行动。美国必须以升级管理的心态来采取这些行动，认识到与中国开战的结果会非常悲惨，必须在准备工作与稳定对华关系的具体步骤之间取得平衡。有鉴于此，一些执行工作现在就可以而且应该进行，包括在必要的情况下建立防备和应变能力，而其他方面只有在冲突爆发时才能实施。决策者不应等到冲突更有可能发生甚至迫在眉睫时才开始准备。威慑、准备和应变能力都是长期的工作。这些建议旨在指导美国和合作伙伴努力建设必要的机构能力，以有效应对与中国的经济领域冲突，并加强必要的外交努力以便建立强大的制裁联盟。
这些建议还列出了美国和合作伙伴在关键行动领域（技术封锁、商品和材料禁运、宏观经济压力和经济防御）可以采取的具体步骤，并考虑到了每类行动的不同政策目标和实施时间表。制度。美国必须加强参与经济领域冲突的制度能力。具体而言，美国政府应·制定综合经济领域战略，指导在与中国竞争和未来潜在冲突中应用经济力量。·将各经济机构、跨机构以及与主要外国合作伙伴的经济领域战略规划过程制度化。·加强制裁评估和执行能力，包括为这些职能增加资源。·增强政府实施制裁的快速反应能力，并鼓励私营部门实体也这样做。·就地缘政治风险和预期制裁影响与私营部门保持定期对话。
制定综合经济领域战略。美国政府应在财政部、国务院和商务部的领导下制定综合经济领域战略，为在与中国的竞争和未来潜在冲突中使用经济杠杆制定基本原则。经济领域措施的使用在美国外交政策中的地位日益突出，需要像部署军事力量一样进行严格的分析。经济领域战略的制定应参考对过去经济领域冲突的详细评估，以便深入了解在重大国与国冲突中哪些经济杠杆最有效。然后将这些评估应用于中国构成的挑战，以指导针对各种潜在危机或冲突情况制定经济领域方案。美国财政部在其2021年制裁审查中为制定制裁战略采取了初步措施，但仅限于一个机构。还需要做更多的工作来制定全套经济领域工具的战略，整合跨机构的经济战略以及与主要外国合作伙伴的经济战略，并就如何使用经济工具应对具体的危机和冲突情况制定明确战略。
从俄罗斯的乌克兰战争中得到的一个重要启示是，一旦中国下定参与行动的决心，制裁就不太可能起到威慑作用。在较长的时间跨度内，制裁可能更有效地削弱中国参与冲突的能力和意愿，而不是在冲突迫在眉睫时作为短期威慑。认识到这些动态因素，经济领域战略应强调制裁的时机和顺序，以及经济领域措施如何补充或加强其他国家力量工具。例如，在没有授权采取军事行动的长期威慑阶段，制裁对于削弱中国的关键能力可能最为有用和合适。当冲突正在进行时，制裁可能会过渡到支持军事行动的角色。经济领域战略应反映冲突的不同阶段或冲突的前奏，根据每个阶段调整制裁的使用，并将经济工具更有效地纳入机构间综合战略。
经济领域战略要求美国利用其不对称影响力，如美元在国际贸易中的主导地位，并评估在何种地缘条件下部署这种影响力是合理的。还应考虑某些市场的不同经济性质，以制定更有效的制裁措施。例如，对全球商品实施的制裁应与对咽喉技术实施的制裁截然不同。战略应倾向于在美国具有不对称优势的领域采取强有力行动，同时在美国不具有不对称优势的领域创造激励机制来塑造市场力量。战略应包括指导，说明在这些不同的市场条件下，哪些工具最为有效。经济领域战略应考虑到合作伙伴在提高制裁有效性方面的关键作用，以及为美国和合作伙伴制裁的合法性争取更广泛国际支持的必要性。由于中国经济与全球各经济体的紧密联系，中国拥有大量手段来抵制或规避单边制裁。
要使中国更多的国际经济活动受到制裁，就必须建立一个制裁伙伴联盟，而经济领域战略应优先考虑那些能获得最广泛国际支持的制裁措施。建立制裁联盟可以提高制裁的有效性，并强化美国及其合作伙伴的团结和决心。战略应权衡域外措施（如二级制裁、外国直接产品和有关技术流动的最低限度规则）的战略利益与这些工具带来的外交成本和额外执法负担。治外法权规则迫使外国企业在美国和中国之间做选择，否则就有可能失去进入美国市场的机会。许多大型外国跨国公司可能会选择美国，但它们也可能会采取对冲行为，例如随着时间的推移，将美国技术从其供应链和生产流程中剔除。在如此大规模的制裁背景下，单边治外法权工具无法保证能取得效果，以前的案例包括伊朗和古巴等小型经济体，以及在较小程度上对中国的某些芯片出口管制。
美国极不可能对违反域外规则的欧洲企业采取强制措施（实施制裁），因为在美国需要展示统一战线的时刻，这样做会冒导致外交破裂的风险，使治外法权工具变得漏洞百出、不可靠且极具风险。就美国如何以加强国际规则和规范的方式使用--或不使用--制裁制定明确的原则，是美国增强其经济领域行动合法性的关键途径。经济领域战略应设想对使用经济杠杆进行限制，可能包括在特定情况下保持克制的原则，以维护杠杆作用或避免为潜在对手制造结构性激励，使其经济从美国那里降低风险。该战略还应包括出于道义或人道主义目的的克制，同时考虑到对平民造成严重影响的制裁，如影响食品或药品供应的制裁。就美国如何以加强国际规则和规范的方式使用或不使用制裁制定明确的原则，是美国提高其经济领域行动合法性的一个重要途径。
经济领域战略的重点是将制裁作为进攻要素，但同样必须考虑经济防御。对中国的重大制裁将不可避免地对美国和全球经济产生溢出效应，在制定进攻性制裁战略时应考虑到这一点，并通过制定防御性经济措施加以缓解。经济领域战略应指导措施的制定和实施，增强美国和全球经济的韧性，并制定应急措施，用于刺激经济，缓冲制裁和与中国冲突的影响。将经济领域战略规划程序制度化。美国政府应在经济领域建立战略规划程序，以便促进定期制定和更新经济领域的战略。如今，制裁行动的制定过程往往是临时性的，受形势驱动，而没有经过深思熟虑的战略规划过程，该过程会预测未来的情景，并据此制定制裁战略。
经济领域的战略规划过程有助于提前规划，促进将经济领域纳入更广泛的综合威慑态势，并支持建立制裁经济体联盟的外交努力。本报告的“目的-途径-手段”框架就是一例政府可以制定的规划框架类型。美国及其合作伙伴正在以全球化时以前所未有的规模实施制裁。战略规划过程应考虑如何将制裁战略纳入军事、外交和其他领域的规划，包括通过信息共享和定期博弈演习，在包括军事和其他方面的更广泛战略背景下测试可能的制裁战略。战略规划职能部门还应根据不断变化的地缘经济和地缘政治形势，持续评估美国的关键薄弱环节和不对称优势。这项准备工作的核心原则应认识到中国因其规模和融入全球经济的程度而构成的独特挑战，并针对这些挑战制定量身定制的制裁战略。
在组织上，财政部和国务院应利用这两个机构在实施制裁方面的专业知识和经验，在战略规划过程中发挥关键作用。鉴于出口管制在未来制裁战略中的突出地位，商务部也需要大力参与。战略规划进程应与国家安全委员会（NSC）的战略规划和国防部的战争规划工作保持一致，以支持当前关于综合威慑工作的机构间对话。情报界应提供情报评估，以支持这些力。国家安全委员会应发挥总体协调作用，确保这些努力获得充足的资源和高层政治支持。鉴于美国合作伙伴和私营部门在制裁工作中的关键作用，它们应在这一过程中发挥作用，这一点在后面的建议中也会提到。
加强制裁评估和执行。美国及其合作伙伴正在以全球化时代前所未有的规模实施制裁。美国对很多目标实施了金融制裁，包括那些规模越来越大的目标，如俄罗斯。近年来，美国的出口管制政策也发生了巨大变化，从旨在防止武器积累的有限工具转变为一套用于应对对华战略和技术竞争的广泛政策。某些制裁工具的新颖运用，如外国直接产品规则和二级金融制裁，以前所未有的方式将美国政策的适用范围扩展到全球各地。随着这些工具不断变得更加复杂和影响深远，对其有效性进行有力监督的需求也与日俱增。同样，由于制裁范围的扩大，在快速实施新措施的同时，也迫切需要提高执法能力。
对中国的制裁将是经济国策演变过程中的又一个里程碑，但时至今日，仍有证据表明现有制裁措施存在意想不到的后果和无效性。最近的例子表明，要实施有效的制裁十分困难。尽管多年以来一直受到美国的出口制，华为和中芯国际还是联手发布了一款采用7纳米芯片技术的智能手机，而这一技术已接近最前沿。尽管全球禁止运输任何使用美国技术制造的芯片，但仍有大量芯片运往俄罗斯；尽管美国和合作伙伴做出了努力，但俄罗斯仍继续从能源贸易中获得重要收入。这些案例可能反映了一个硬道理，即制裁对一个意志坚定对手的有效性是有上限的。另一种情况可能是，制裁的执行已经滞后，加强识别和惩罚违反制裁可以加强制裁措施的有效性。详细了解制裁效力受限的原因，对于为未来制裁使用制定合理的政策目标至关重要。
美国政府已经开始着手解决这些问题，包括在财政部设立专门的经济办公室，负责评估金融制裁措施的有效性。我们可以做得更多。商务部也应设立类似的办公室，以评估出口管制的有效性及其意外后果。这两个办公室都应定期对主要制裁项目进行评估，为今后的实施总结经验教训，并为当前的执法工作提供支持。所有负责制裁的机构，尤其是财政部、国务院和商务部，都需要为评估和执行职能配备更多的人员和预算资源。正如一位长期从事出口管制的官员所指出的，“我们把100%的时间花在对俄罗斯的制裁上，另外100%的时间花在对中国的制裁上，还有100%的时间花在其他所事情上”。随着这些部门在美国外交政策中承担的责任越来越大，它们的资源规模也应与其任务相匹配。
在政府和私营部门建立制裁激增能力与中国的经济冲突将造成巨大的商业破坏。虽然美国及其合作伙伴可以而且应该加强分析工作，预测潜在的破坏，但实际上，他们不可能完全预测全球范围内所有的二级和三级影响。大规模实施制裁要求政府在机构上具备快速反应能力，有计划、有资源地迅速增加负责实施制裁的官员人数，跟踪和应对意外干扰，与私营部门联络并回答其提出的问题，与外国政府合作伙伴协调行动。私营部门实体应为类似的激增做好准备，因为企业最终是制裁工作的第一道合规线。政府和私营部门实体都已开始考虑可能出现的危机或冲突情况，但如果可能出现密集制裁，则需要进一步采取具体措施，调动人员和资源。
与私营部门保持持续对话。美国和伙伴国政府必须就与中国相关的地缘风险评估与私营部门保持持续对话。如今，企业正处于一个艰难境地，它们正试图远离中国，进行多元化经营，建立抗风险能力，但却不完全了解紧张局势何时或如何会演变成冲突。有关去风险化的程度和范围、供应链的演变，以及制裁、出口管制、对外投资管制和其他经济限制的未来等问题，都会对商业和贸易关系产生重大影响。中国仍然是许多行业不可或缺的市场，尤其是那些在中国生产或销售面向中国国内市场而非出口的企业。企业在与中国的经济交往中必须遵守越来越多的限制，但仍有大量的商业活动在合法地继续进行，私营部门将被迫对未来地缘政治风险做出自己的判断。
政府与私营部门之间的定期对话和信息共享对于私营部门了解中国市场的长期计划至关重要，也有助于政府了解复杂的全球价值链，更好地理解规划中的制裁方案的潜在影响。国际。美国及其国际伙伴必须加紧努力，统一经济领域的方法。他们还必须加强与全球南部主要国家的关系，这些国家可能会受到未来经济领域冲突的负面影响。这样做将使制裁更具影响力，减少可利用的规避途径，并加强与其他伙伴的责任分担。美国及其合作伙伴应参与协调的经济领域战略规划，以加强伙伴国政府的能力，建立政治共识，并制定可能的制裁行动。·优先收集和分享有关中国大陆对台湾的意图或其他潜在冲突驱动因素的情报，以便就协调制裁努力达成共识。
·在威慑的关键时期，协调外交外联和信息传递，以展示一致性和决心。·就制裁的必要性以及美国和合作伙伴为减轻制裁影响而提供的支持，积极主动地与全球南部进行接触。参与经济领域战略规划的协调工作，包括提高伙伴政府的能力国际合作伙伴应加强其参与经济领域战略规划的国内进程。与针对美国政府的建议类似，伙伴国政府应加强其经济机构的能力，为经济措施的使用制定明确的战略计划，并在其机构间进程中协调这些努力。在伙伴国政府中，增加经济领域职能资源的需求可能更为迫切，因为伙伴国政府的工作人员往往比美国少，并经常依赖美国的分析能力为其决策提供信息。
伙伴国政府的制裁官员已经在全力以赴地执行对俄罗斯的制裁，如果要参与对中国制裁的规划和执行，则需要更多的能力。随着国内能力的建设，美国及其合作伙伴必须相互协调战略规划工作，包括协调分析潜在的一揽子制裁方案，以及进行情景演练或类似工作，研究在潜在的危机或冲突情况下，合作伙伴如何最有效地安排制裁顺序。与合作伙伴的合作有助于确定在冲突迫在眉睫之前需要解决的分歧或方法上的差，也这有助于在危机升级时迅速实施协调的一揽子措施，并允许逐个部门进行详细对话。认识到实施制裁的政治决心往往在冲突发生时才会出现，但协调的规划过程可以建立重要的机构联系，并制定成套的选择方案，供决策者在政治条件成熟时加以考虑。
协调的规划工作和一定程度的公众关注度也可以起到重要的威慑作用。在冲突前夕，中国极有可能误判美国及其合作伙伴实施制裁的决心。在越过红线并实施全套制裁措施之前，中国可能无法完全看清美国和伙伴国的决心。美国及伙伴国本身可能也不会意识到这一点，因为历史表明，一旦冲突来临，制裁决心就会最明显地体现出来。虽然美国和合作伙伴可能无法完全避免这些问题，但审议规划过程是解决威慑阶段决心和信号复杂性的一个步骤。与非政府参与者进行双轨对话也是一个类似的选择，可推动与合作伙伴就制裁问题进行协调思考。（请继续关注下期，更精彩）
