应对高标准国际经贸规则中的国企条款的六条建议

国际经贸规则中的国企条款正逐渐成为当前国际高标准经贸规则的重要议题。党的二十大报告强调，“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”。今年的《政府工作报告》提出，“主动对接高标准国际经贸规则，稳步扩大制度型开放”。当前，世界贸易组织（WTO）多边规则体系步履蹒跚，发达经济体开始寻求区域和双边贸易谈判的帮助，规则的国际协调广泛地扩展至国有企业、技术标准、环境政策等边境后措施。这一规制对缔约方形成强力约束，也对未来国际经贸规则升级有强烈的示范效应。国际规则中有关国企条款对我国国有企业改革，乃至对以国企条款为基础的中国经济体制及发展模式带来挑战，不仅对我国国有企业海外投资带来转型要求和制度风险，甚至对中国经济模式构成挑战。为此，应高度重视、内外统筹、分类应对。对内应完善未来我国国有企业发展政策体系，加快推进国企改革；对外应积极应对国际规则中的国企条款，助推我国国有企业实现“走出去”。

第一，着力推进国有企业分类改革。

一是加快落实国有企业分类改革。进一步明确公益类国有企业的非营利性、履行社会责任的功能，重视成本控制，弱化利润考核，强化公益目的。对于主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务以及处于自然垄断行业的国有企业，对其所承担的特定功能与商业功能要严格分离，业务边界、财务边界要清晰。重点关注处于充分竞争行业和领域的国有企业，强化利润导向、保值增值功能，在公开文件上弱化对这类企业的政策性要求，在承担临时性的非商业任务、公共职能时，要有清晰的业务和财务边界。

二是逐步淡化“国有企业”的概念。对布局于一般竞争领域、国有资本仅仅是参股的大量混合所有制企业，可以逐步淡化其“国有企业”概念，代之以“国家出资企业”或“国家持股企业”概念，更多地强调国有资本、更好地发展混合所有制企业。

三是充分利用国际规则的例外空间。立足并利用好国资国企大国的基本国情，争取更多的例外豁免。将公益类国有企业纳入相关国企条款例外适用的范围，适当情形下国家可以对其予以相应的补贴等扶持措施。对于主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务以及处于自然垄断行业的国有企业采取行为例外模式。

第二，扎实推进市场准入管理机制。

一方面，创新市场准入管理制度。放宽市场准入前置条件限制，最大限度地保持市场准入后管理过程中的中立，确保所有市场主体都能获得认证许可而不受歧视。探索简化准入前认证、强化准入后监管、加强规范管理等改革，避免市场准入认证和监管增加企业成本，削弱市场竞争和创新激励。

另一方面，继续探索负面清单制度。继续实行负面清单制度和动态调整机制，对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理制度。进一步细化负面清单领域，列举禁止类清单和限制类清单，强化负面清单机制落地实施。

第三，实现企业融资政策落实中性。

一是建立服务型政府机制。厘清政商关系，减少来自政府的隐性担保，使企业融资活动更为市场化，间接提高企业竞争力，进而提高金融市场的总体效率。

二是严格落实审批程序和信贷标准。银行或相关金融机构应严格落实审批程序，根据信贷标准开展审批工作，将各类企业的融资意向和融资项目视为重点，准确评价相关企业的资质及信用水平，据此开展企业融资相关工作。

三是加大银行等金融机构改革力度。积极推进我国银行等金融机构的改革工作，合理制定涉企融资相关政策规定，创建更多的良性融资平台和多层次资本市场，促进各类企业融资合理化，最大限度地降低融资差异，提高银行与企业之间开展融资活动的规范性。

第四，深入推进政府补贴机制改革。

一是坚持在补贴议题下讨论问题。延续我国在《入世议定书》和中欧全面投资协定谈判中的承诺，在补贴议题下探讨不同所有制企业的补贴问题，而不是将补贴规则局限于将国有企业作为补贴接受者。补贴政策制定时与WTO补贴规则相符，发挥公平竞争审查制度的功能，从源头上减少具有专向性的补贴或可能被认定为非商业援助的补贴。

二是不同类型活动分账户管理。参考欧盟做法，对给予商业类国有企业的补贴或资助进行筛查，界定为商业补贴和非商业补贴，对肯定或可能在有关国际条款禁止之列的非商业补贴，或清理，或排除，或调整补贴方式。

三是采取合理方式进行公开透明的补偿。政府需要企业承担政策性、公益性任务时，应建立“透明、合理、可问责”的成本补偿机制，改变过去土地划拨、税收减免、项目支持等隐性补偿方式。

第五，进一步提高国有企业透明度。

一是修订相应法律明确信息披露义务。修订《企业国有资产法》，设立专门章节规范国有资本监管机构、国有资本投资公司和运营公司、社保基金及国有资本控股企业的信息公开行为，以法律形式明确国资监管机构对国有资本控股企业等的信息披露义务。

二是充分利用资本市场提高国有企业透明度。对上市的国有企业，适用上市公司信息披露要求，不再搞双重标准。没有上市的国有企业参照上市公司信息披露要求，除商业秘密和国家秘密外，应当定期发布报告，披露财务概要、薪酬政策、关联交易、治理结构及履行社会责任等基本情况，再通过临时报告及时披露重组、并购、人事和财务等重大变化。

三是完善内外相结合的信息披露监管机制，加强社会监督。财务、审计、税务、国资、监事、组织、纪检等各方面对国有企业的监管要实现信息协同、共享和整合，并向社会公布。

第六，积极参与国际经贸规则制定。

一是考虑部分接受相关国企条款。国际规则中的国企条款要求与我国国企改革方向基本一致，相关国企条款中大部分均属我国可接受内容或可通过改革予以满足，而对少数我们不可或一时难以接受的，也可通过谈判寻求例外和豁免，或者争取改革过渡期。

二是极少数领域坚守体制底线。对极少数条款与我国国内规则差距较大、一些目前存在对接或适应困难的内容，应坚守涉及基本经济制度这一底线，适度承诺，同时深化改革，促进与国际规则的适应与对接。

三是适应参与引导相关国企条款制定。积极参与双多边国际规则及规则平台的构建与完善，清晰阐述我国在国有企业的补贴机制、市场准入等相关议题的立场，利用“一带一路”倡议、上合组织等平台，对国际经贸规则形成影响。

（作者系国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所副研究员）