西汉政权初建，惩秦孤立而亡，将秦的地方行政制度由单一的郡县制变成郡国并行制，并在消灭异姓王之后，分封刘姓子弟为同姓诸侯王。经过文、景、武帝等几代的努力，诸侯王对中央的威胁逐渐解除，其权力被限制在衣食租税方面。这种局面在东汉时期并无多大改观。但毕竟时事移易，后汉诸侯王的分封和管理在继承西汉制度的基础上，还有自身的一些特点。东汉诸王对政治所产生的影响远不及西汉一代明显和剧烈，并且从制度和实际运作方面因承西汉的痕迹比较明显。
始封问题
承袭西汉郡国并行制的传统，东汉政权对分封诸王也非常重视。特别是东汉王朝前期实行了较大规模的分封。依据史籍统计，光武帝时期，在建武二年（26年）和建武十七年（41年）进行过两次大规模的封王，共立19王；明帝在永平十五年（72年）进行了一次集中分封诸皇子，共册立9王；章帝之皇子则分别在建初四年（79年）与和帝永元二年（90年）进行了两次册封，8位皇子被册立为诸侯王。不过，始封诸王大约也仅限于这一时期。其后虽偶有分封诸王之举，但数量很少。
在永元二年（90年）之后一直到东汉王朝结束的130年间，只有8位始封王，其中还包括献帝时期在曹操的操纵下所册立的4位诸侯王。《后汉书?献帝纪》：“九月庚戌，立皇子熙为济阴王，懿为山阳王，邈为济北王，敦为东海王。”李贤注引《山阳公载记》曰：“时许靖在巴郡，闻立诸王，曰：‘将欲歙之，必姑张之；将欲夺之，必姑与之。其孟德之谓乎！’”从当时人的话中可以看出，曹操此举是为了进一步夺权所作的权宜之计。
始封王之所以集中出现在东汉前期，是由这样几种因素决定的。首先，和帝以后子嗣不昌：安帝一子，为顺帝；顺帝一子，为冲帝；桓帝无子；灵帝二子，为废帝、献帝；殇、冲、质诸帝皆早夭无子。按照分封皇子为王的惯例，自然无王可封。其次，过多地分封诸侯国，需要割让出一部分租赋收入。与西汉相比，东汉诸侯王的政治权力大大缩小，特别是经过明帝对楚王刘英等狱的处理，使他们在政治上仅具礼仪化的意义。但是，作为皇帝的至亲，在经济上还是要保障他们的利益，使其在封国内享有衣食租税。因此过多地分封诸侯国，即使对中央的统治不会造成太大的威胁，但在经济上不可避免地要分割中央的一部分利益，和帝以后新封诸王辖地变小，并且常从已有的诸侯国中裂土而封便缘于此。再次，和帝之后诸帝为保障至亲父兄之辈的利益，也要册立其为诸侯王，除了始封新王之外，亦多用绍封，这也是一种常用的补充方式。
在汉代，始封王多为皇子，特别是早期的皇子。东汉时期诸王身份亦莫能例外。不过，具体考察东汉时期始封诸王的身份，也有一些值得注意的方面。刘秀称帝不久，就对宗室进行了分封，《后汉书?光武帝纪》建武二年（26年）条：“甲午，封叔父良为广阳王，兄子章为太原王，章弟兴为鲁王，故定陶王刘祉为城阳王，外祖母黄为湖阳君。”建武二年（26年）所封立的宗室诸王除上述四位外，还有刘歙父子。同纪：“封故元氏王刘歙为泗水王，歙子终为淄川王。”刘秀之所以在称帝之初立即着手分封了宗室诸王，一方面是为了论证自己是承袭西汉王朝的正统所在，这是新莽末年各支割据势力共同的倾向。另一方面，在天下大势尚未最后明朗之时，这种分封措施也是壮大自身力量的必要举措。《后汉书?宗室四侯三王传》：“及更始降于赤眉，祉乃间行亡奔洛阳。是时宗室唯祉先至，光武见之欢甚。建武二年，封为城阳王，赐乘舆、御物、车马、衣服。”对于刘祉的行为，使得“光武见之欢甚”，形象地反映出光武帝需要争取宗室支持的急切心情。之前对刘茂的分封就更为直接，《后汉书?光武帝纪》：“时宗室刘茂自号‘厌新将军’，率众降，封为中山王。”刘秀封刘茂的最直接动机就是因为他能够带领部下归降。
刘秀
但是，还要看到，即便如此，刘秀对宗室诸王的分封还是很理智的。一方面所封王数量很少，并且严格限制在五服之内。除了良、章、兴和光武帝为亲叔侄关系外，其他几王亦为族人。如城阳恭王祉为“光武族兄舂陵康侯敞之子也”。另一方面，对于血缘关系较为疏远的诸王在适当的时机，又予以褫夺王号。《后汉书?光武帝纪》载建武十三年（37年）诏曰：“长沙王兴、真定王得、河间王邵、中山王茂，皆袭爵为王，不应经义。其以兴为临湘侯，得为真定侯，邵为乐成侯，茂为单父侯。”所谓“不应经义”，李贤注谓“以其服属既疏，不当袭爵为王”。在此前一年，即建武十二年（36年），刘秀平掉最后一个割据势力公孙述，天下一统。在新的形势下，有必要重新调整统治政策，将服属已疏诸王降为侯爵，削夺他们的势力，把其对中央的威胁扼杀于萌芽之中。
此后不久，光武帝开始着手分封皇子为诸侯王。建武十五年（39年），大司空融、固始侯通、胶东侯复、高密侯禹、太常登等奏议曰：“高祖圣德，光有天下，亦务亲亲，封立兄弟诸子，不违旧章。陛下德横天地，兴复宗统，褒德赏勋，亲睦九族，功臣宗室，咸蒙封爵，多受广地，或连属县。今皇子赖天，能胜衣趋拜，陛下恭谦克让，抑而未议，群臣百姓，莫不失望。宜因盛夏吉时，定号位，以广藩辅，明亲亲，尊宗庙，重社稷，应古合旧，厌塞众心。臣请大司空上舆地图，太常择吉日，具礼仪。”制曰：“可。”
这些臣僚在奏议中称功臣宗室多已封爵，只有皇子没有名号，说明光武帝欲封诸王子已在计划之中。一个月后，“使大司空融告庙。”经过简单的过渡，建武十七年（41年），这些皇子多正式封王。这与前述对宗室诸王的压制前后相继，说明光武帝对王国的布局适时做出调整，以保障皇权集中。
明帝、章帝沿袭光武帝的做法，继续分封皇子为王。明帝永平十五年（72年）夏四月庚子，“改信都为乐成国，临淮为下邳国。封皇子恭为巨鹿王，党为乐成王，衍为下邳王，畅为汝南王，昞为常山王，长为济阴王。”《后汉书?章帝纪》载建初四年（79年）“辛卯，封皇子伉为千乘王，全为平春王”；“夏六月甲寅，废皇太子庆为清河王，立皇子肈为皇太子”。应该注意的是，建初四年（79年）分封诸王是与对明帝诸王益封连在一起的。《后汉书?孝明八王传》：“以临淮郡及九江之钟离、当涂、东城、历阳、全椒合十七县益下邳国。”因此，建初四年（79年）的这次分封可以看成是对已有诸王和新封诸王进行的一次重新调整。不过，章帝诸子在和帝时期也被分封为王：分太山郡封刘寿为济北王；分乐成、勃海、涿郡封刘开为河间王；分济阴封刘淑为城阳王；分巨鹿封刘万岁为广宗王。这与其看成皇帝的兄弟可以封王，毋宁认为还是皇子受封的一种变形。此后分封诸王极为少见，而且多表现为政治斗争的一种形式，分封诸王的制度传统和加强集权的本质已经丧失。
绍封问题
汉代诸侯王的绍封在典籍中有明确记载，《后汉书?安帝纪》中就提到绍封：“绍封陈王羡子崇为陈王，济北王子苌为乐成王，河间王子翼为平原王。”从刘崇、刘苌、刘翼几个绍封王的情况，可以分析出绍封的一些特征。刘崇得绍封是因为第三代陈王怀王竦“无子，国绝”所致。刘苌得以入封乐成王同样是因为乐成隐王宾死后“无子，国绝”。刘翼因为平原哀王得薨逝后无子，“永宁元年，太后又立河间王开子都乡侯翼为平原王嗣。”与刘崇、刘苌不同，刘翼得以绍封平原王时，平原国虽然无子，并没有“国绝”，封国没有被收回。从这三个例子可以看出，绍封要符合两个特征，其一是诸侯王国没有法定的继承人，其二是新继承人为中央所指定，以使国祚绵延。以此为标准，在东汉史籍中共检得18条诸侯王绍封的记载，根据这些例子，可以看出东汉诸侯王国绍封的一些规律。
刘肇
首先，东汉实行绍封的时间都在和帝以后，特别以和帝、安帝、顺帝时期为多。这是因为东汉始封诸王除了光武帝父兄辈宗室诸王外，多为光武、明、章诸帝之子，到和帝以后，已经过一代或数代，必然会出现子嗣不昌的情形。而殇、冲、质诸帝在位日浅，桓帝以降，虽然仍有绍封之王，但因国祚日衰，已数量很少。
其次，诸侯国之所以能够被绍封，没有子嗣是最主要的原因。没有合法的继承人，王国的封地就要被收回。所谓“无子，国绝”，无子，并非指没有子嗣，其含义是没有法定的继承人。比如《后汉书?孝明八王传》载：常山王刘昞“立十六年薨，未及立嗣，永元二年，和帝立昞小子侧复为常山王，奉昞后，是为殇王。”据同传，刘昞于永平五年（62年）封常山王，立十六年薨，即章帝建初三年（78年）薨，距离和帝永元二年（90年）尚有12年时间，在十余年的时间里没有国王，唯一合理的解释就是在这一期间出现了“国绝”的状态。而刘昞小子刘侧却要经过和帝的重新册封才能担任王位，说明不是任何子嗣都能自然继承国王。虽然并不明晰东汉诸侯王的继承制度，但其中有一定规则可循则无疑问，所以“无子”的真正含义是指没有合法的王位继任者。
还需要指出的是，因无子而绍封的对象并不都是“国绝”者。在特定条件下，无子的诸侯王没有被收回封地，中央就直接指定继承人。《后汉书?章帝八王传》：“平原怀王胜……延平元年封。立八年薨，葬于京师。无子，邓太后立乐安夷王宠子得为平原王，奉胜后，是为哀王。”刘胜薨后无子，并没有被收回封国，而是由邓太后指定乐安夷王宠子刘得继任为王。但这种无子而未被除国者只是特例，据《后汉书?宗室四王三侯传》，北海哀王刘基“立十四年薨，无子，肃宗怜之，不除其国。”可见，北海国虽无子嗣依然能够存在，是章帝个人的感情因素在其中发生着作用。
除了因为无子嗣而绍封外，还有一些因被绍封者获罪而产生的绍封。北海王刘威永元九年（97年）“以非睦子，又坐诽谤，槛车征诣廷尉，道自杀。永初元年，邓太后复封睦孙寿光侯普为北海王，是为项王。”
刘威获罪自杀到永初元年（107年）间隔10年，并且文中又言“复封”，可知北海国的统绪一度中断，而刘普的绍封是因为前王自杀所致。刘无忌绍封齐王又更为特殊。无忌父齐王晃“及弟利侯刚与母太姬宗更相诬告。章和元年……贬晃爵为芜湖侯”，永元二年（90年），已袭封芜湖侯的无忌被复封为齐王。齐国因王获罪而失国，此时刘无忌复封为齐王，有复故国的意味。
东汉疆域图
再次，能够绍封诸侯国王的主要来源于两类人。一类是被绍封者的父兄辈。阜陵殇王冲“立二年薨，无嗣。和帝复封冲兄鲂，是为顷王。”“济南孝王香立二十年薨，无子，国绝，永建元年，顺帝立错子阜阳侯显为嗣。”刘错为刘香之父，则显与香为兄弟，是为以兄弟辈绍封例。以父辈继任王位的例证有《后汉书?孝明八王传》陈怀王竦“立二年薨，无子，国绝。永宁元年，立敬王子安寿亭侯崇为陈王。”敬王即始封王羡，为怀王竦之祖父，则崇为竦之父辈。但作为父兄辈绍封，在统绪上他们所承嗣的可能并不是“无子国绝”的诸侯王。阜陵节王代死后，“无子，国绝。建和元年，桓帝立勃逎亭侯便亲为恢嗣，是为恭王。”据同传记载，刘便亲为刘代之兄、刘恢之子，这样，刘便亲的王位是承接其父位而来。
另一类来源是宗室的其他支系，即由他王之后为绍封之王。如《后汉书?光武十王传》：“熹平四年，灵帝复立河间贞王建子新昌侯佗为任城王，奉孝王后。”又如同传：“延熹四年，桓帝立河间孝王子参户亭侯博为任城王，以奉其祀。”不过，这类绍封诸王有的与皇帝有比较亲密的血缘关系。据《后汉书?安帝纪》载：“清河王虎威薨。五月丙申，封乐安王宠子延平为清河王。”乐安王宠为汉质帝祖父，则延平为之叔父。又《后汉书?孝章八王传》载，渤海王鸿“立二十六年薨……太后立桓帝弟蠡吾侯悝为勃海王，奉鸿嗣。”这说明，对绍封者的身份要求，除了考虑在同一支系成员中产生外，若在宗室其他支系产生，则与皇帝血缘关系较近，反映了从分封诸王的角度照顾到皇帝的利益，保证皇帝的权威。
无论绍封者来源于宗室的哪一支系，其身份多为列侯，据统计，在所有18位绍封者中，具有侯爵者有13人。这是因为，能够绍封王位，特别是以旁支入继者多是诸侯王子，而汉代多封王子为侯。
绍封诸王是自西汉以来形成的制度，但在东汉新的政治形势下，又被赋予了新的意义。一方面，虽然诸侯王已经丧失了政治上的种种权利，但在封国内可以衣食租税。通过对绝国的绍封，能够尽量保障刘姓宗室的经济利益和社会地位。另一方面，和帝以后，皇帝权力衰微，中央大权旁落到外戚、宦官等异姓手中，在这种局面下，通过绍封来维持既存的诸侯王国，也颇有强调刘氏作为皇族正统的意味。
封地及徙封问题
皇帝分割给诸侯王部分疆土是分封制度存在的一个重要基础。鉴于西汉前期因诸王封土过大而导致的政局动荡，东汉初期统治者在实行分封时，对诸王的封土就有所限制。李晓杰先生指出了东汉诸王封国在这方面的一些特点：光武帝所封诸王“除中山王辅、东海王强兼食二郡外，其他诸王仅有一郡之地，且彼此分散，互不相连……这说明光武帝已吸取了前朝的教训，使分封的诸侯王徒具虚名，所封之国仅供他们‘衣食租税’而已。”同时也指出明帝封皇子比光武帝还要谨慎，并对东汉一代王国的分合做了概括。除了政区地理所总结出来的这些规律之外，王国封地还有一些问题有待进一步申说。
东汉疆域图
刘秀从制度角度对早年分封的宗室诸王做出一定限制，从封地角度也可以看出宗室王的实际待遇也远逊于皇子王。东汉光武、明、章三帝都曾益封诸王。光武帝建武三十年（54年），“以平原之祝阿、安德、朝阳、平昌、隰阴、重丘六县益济南国”；“以汝南之长平、西华、新阳、扶乐四县益淮阳国”。明帝永平二年（59年），“以东郡之寿张、须昌，山阳之南平阳、橐、湖陵五县益东平国”；“以太山之盖、南武阳、华，东莱之昌阳、庐乡、东牟六县益琅邪。”章帝在建初四年（79年）更是大规模益封明帝诸子，“以清河之游、观津，勃海之东光、成平，涿郡之中水、饶阳、安平、南深泽八县益乐成国。”同年益封的诸王除乐成王外，还有梁国、下邳国、常山国、济阴国等。从其身份而言，这些能够得到益封土地的诸王皆为皇子。而与皇子诸王相对的宗室诸王却无一得到益封的待遇。
不惟如此，甚至还出现了割宗室王疆土来益封皇子的现象。《后汉书?光武帝纪》：“二十八年春正月己巳，徙鲁王兴为北海王，以鲁国益东海。”刘兴为光武帝兄子，而东海王刘强则为光武帝所宠幸的皇子，《后汉书?宗室四王三侯传》注引司马彪《续汉书》卷四称其“二郡二十九县，租入倍诸王也”。凡此种种，都是血缘亲疏关系在封土方面的体现，同时也表现了东汉前期统治者加强中央权力的良苦用心。
皇子王之间相比，其封域肥瘠广狭亦不尽相同。这种不均衡取决于两个因素：其一，皇子个人的地位。东海王刘强太子身份被废黜，“帝以强废不以过 ，去就有礼 ，故优以大封 ，兼食鲁郡 ，合二十九县。”其二，母亲的地位。皇子母亲能否得到皇帝的宠幸对其封地大小影响颇大。明帝子刘节，“永平十五年封为汝南王。母阴贵人有宠，畅尤被爱幸，国土租入倍于诸国。”而光武帝时分封诸王，其中楚王刘英因“母许氏无宠，故英国最贫小。”不过，皇子诸王间的这种差异并不会太大，至多有两倍差距，所谓“国土租入倍于诸国”。并且这种有意识的限制似乎也仅限于光武帝和明帝两朝。章帝在建初四年（79年）对封国作出重要调整时，“案舆地图，令诸国户口皆等，租入岁各八千万。”以整齐划一的户口、租入数量作为衣食租税根据，封地广狭对诸王的利益不再具有决定性的意义。
诸侯王国分封以后，并非一成不变，相反，作为政区的一个组成部分，常处在不断调整变化之中，而这种调整是通过徙封完成的。东汉王朝徙封的原因主要有这样几个方面。第一，诸侯王个人的犯罪行为导致的一种惩戒性的徙封。汉代诸侯王犯罪，同样会受到法律制裁。但皇子诸王与皇帝血缘密切，所以通过徙封，削减封地面积或迁到边远地区以示惩罚。山阳王刘荆非议新帝，“冀天下因羌惊动有变，私迎能为星者与谋议。帝闻之，乃徙封荆广陵王，遣之国。”按，山阳国属兖州刺史部，与属京畿地区的司隶校尉部毗邻，而广陵则在东部沿海地区。这一徙封例暗含贬谪的意味。
明帝永平十六年（73年），淮阳王刘延，因“有上书告延与姬兄谢弇及姊馆陶主婿驸马都尉韩光招奸猾，作图谶，祠祭祝诅。事下案验……有司奏请诛延，显宗以延罪薄于楚王英，故特加恩，徙为阜陵王，食二县。”按，淮阳国的封地要远大于只食二县的阜陵，因为在建武三十年（54年）的时候，曾“以汝南之长平、西华、新阳、扶乐四县益淮阳国。”
刘羡
第二，始封地因为地理位置原因导致租税收入不足而实行的补偿性徙封也是重要的一面。刘羡于永平三年（60年）被封广平王，“七年，帝以广平在北，多有边费，乃徙羡为西平王，分汝南八县为国。”质帝时期，乐安王刘鸿徙封为勃海王，其原因是“以乐安国土卑湿，租委鲜薄，改封鸿勃海王”。从这两个例子可以看出，由于封国地处边陲或自然环境恶劣，造成收入减少，国家会通过徙封的方式来改变这一状况。第三，因政策的调整或者与成例相抵牾而导致徙封。如鲁王兴因为将封地划归东海国，因而徙封为北海王。又如刘恭“建初三年，徙封江陵王……元和二年，三公上言江陵在京师正南，不可以封，乃徙为六安王，以庐江郡为国。”京师正南不能封国的具体原因不得而知，但东汉三公权力衰落，其活动仪式化特征更为突出，因此，三公所言或为一种惯例。
综上，通过对东汉诸侯王分封制度中的几个方面的分析可以看出，分封、徙封、绍封以及对封地的调整是中央政权对诸王进行控制的重要手段。从东汉初期开始，防范诸侯王是针对王国政策的主要取向。应该说，这一对策是卓有成效的，虽然曾发生过楚王刘英、淮阳王刘延、山阳王刘荆等狱，但就其行为来说，更多的停留在精神层面，并没有对中央政权造成切实的威胁。不过，和帝以后，外戚、宦官交替擅权，王国势力的微弱，使其不能起到制衡作用，这是东汉前期诸帝奉行遏制王国政策所始料未及的后果。
