规划建设沿边经济带 做深做足“边”文章

本报记者王彩娜

备边足戍，国之重事。沿边地区是我国对外开放的重要门户，是国家重要的战略资源储备基地和安全屏障。随着“一带一路”建设的推进和全方位对外开放格局的逐步形成，沿边地区正由开放末梢变为开放前沿。新形势下，如何进一步加快沿边地区开发开放，构建新发展格局？中国经济时报记者日前专访了中国国土经济学会理事长、中国宏观经济研究院二级研究员肖金成。

以地级行政区为基本单元界定沿边地区

中国经济时报：自1992年国家实施沿边开放战略、设立14个边境经济合作区以来，沿边地区经济社会面貌有了很大改观。而今站在新的历史起点上，加快沿边地区开发开放面临哪些新变化新要求？

肖金成：我国边疆省份有9个，从东北到西南依次是辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古、甘肃、新疆、西藏、云南和广西，土地面积约占全国陆地面积的61.4%。抵边地级行政区有45个，包括25个地级市、8个地区、9个自治州、3个盟，土地面积约占全国陆地面积的36.6%。抵边县级行政区137个，包括6个市辖区、63个县、17个自治县、36个县级市、15个旗，土地面积约占全国陆地面积的20.4%。边境县中人口超过50万的仅有5个，30万至50万的仅有14个，少于10万人的边境县有64个。从上述情况来看，边疆省份占全国陆地面积一半以上，并且省会城市普遍离边境较远，同步推进的难度很大，即使加大政策支持力度，效果也不会很明显，而近一半边境县的人口不到10万，集聚产业、发展经济的难度很大。抵边地级行政区即地州市盟的土地面积合计占全国陆地国土面积1/3左右，绝大多数地州市盟的人口在100万人以上、城区人口在10万人以上。因此，以地级行政区即地州市盟作为基本单元来界定沿边地区更为合理。

加快沿边地区开发开放，是促进兴边富民，加强民族团结和保障边疆稳定、边境安全的现实需要，也是推进中国式现代化，全面建设社会主义现代化国家，实现全体人民共同富裕的战略要求。当前，世界百年未有之大变局加速演进，世纪疫情影响深远，国际力量对比深刻调整，局部冲突和动荡频发，对于深入推进我国沿边地区开发开放来说，既有机遇，也有挑战。要加快补齐沿边地区在公路、铁路和机场设施等方面的短板，进一步释放沿边地区的地缘和资源优势，打造沿边经济带，全面提升沿边地区的经济和人口支撑能力。同时，持续强化沿边地区与“一带一路”建设、区域协调发展战略等统筹协调和有效衔接，以更大范围、更高层次的高水平开放推动沿边地区高质量发展。

沿边地区开发开放仍面临严峻挑战

中国经济时报：客观来看，沿边地区开发开放水平仍明显落后于沿海地区，进一步加快沿边地区开发开放面临哪些挑战？

肖金成：我国沿边地区对外开放起步较晚，经济社会发展水平相对较低，属于典型的欠发达地区。整体来看，占全国三成陆地面积的沿边地区，仅承载了全国半成的人口，经济产出则不足半成。

一是人口比较稀疏，且人口流失形势严峻。我国沿边地区多属于高寒地带，生活条件普遍比较艰苦，人口比较稀疏。第七次全国人口普查数据显示，我国沿边地区的常住人口平均密度仅为20人/平方公里，随着东中部地区和边疆省份重点地区经济快速发展，沿边地区人口呈现持续流出态势。

二是基础设施建设滞后，对开发开放和产业发展形成严重制约。受地方政府建设资金不足所限，沿边地区的大部分口岸基础设施落后、检查防疫设备年久失修，口岸通关效率普遍较低。很多地区没有通铁路和高速公路，缺少联通内外的大运力骨干通道，跨境通道通而不畅，跨境物流成本普遍较高，与内地和沿海地区的互联互通水平较低，严重制约着货物运输、人员往来和招商引资等。

三是“通道经济”特征明显，开发开放“两张皮”的现象比较普遍。我国沿边地区边境贸易出口商品的附加值结构严重失衡，以附加值偏低的劳动密集型和资源密集型产品为主，进口商品资源型特征也很明显，没有在当地实现仓储、加工等环节的增值，未能在沿边地区形成有一定规模的生产力，也未能创造较多的就业岗位，难以支撑边境城市和城镇发展壮大。

四是软硬件环境亟须优化。受财力所限，沿边地区政府对市政建设和各类产业平台的资金投入不足，基础设施难以满足当地发展的需要。服务型政府建设滞后，产业平台的管理体制有待理顺。

加快规划建设沿边经济带

中国经济时报：新形势下如何推动沿边地区高水平对外开放，在服务和融入新发展格局上实现更大作为？

肖金成：从边疆安全稳定和居民共同富裕相结合考虑，一是以地级行政区为基本单元，以抵边地市州盟为依托、沿边中心城市为节点，规划建设沿边经济带并将其上升为国家战略。沿边中心城市是指我国沿边地区的地级市、地区、自治州和盟的政府所在地城市。可分段编制沿边经济带发展规划，主要内容包括发展基础、战略定位、发展思路、空间布局、交通设施、生态保护、区域合作、体制机制、保障措施等。

二是培育新的经济增长极，支持沿边中心城市发展壮大。规划建设沿边经济带，应在距离边境线较近的地区培育新的经济增长极，由国家及各边疆省份通过特殊优惠政策和专项资金给予大力支持和集中投入，促进这些经济增长极的经济体量在较短时间内快速壮大，推动他们所在的城市加快发展成为辐射带动沿边地区繁荣发展、强有力保障国土安全和边境稳定的战略性支点。一般来说，沿边中心城市分别是所在地市州盟的政治、经济、文化、科技、信息和产业中心，建议进一步加大中央财政转移支付对沿边中心城市改善市政基础设施条件的支持力度，增强其对人口和人才的吸引力和吸纳能力，在沿边地区崛起十余座人口规模超过100万人的大城市。

三是优化营商环境，加强对沿边地区的支持。加大产业平台基础设施建设力度，尽最大努力完善和提升一个或数个产业平台的“九通一平”基础设施。出台特区化的产业发展促进政策，诸如建设用地“零地价”、税收减免、出口免税、高速公路免过路费、人才长期驻地服务高奖励等特别优惠政策。在沿边地区合理增设国家级经济技术开发区，尤其是在距离边境线较近、发展条件较好、发展潜力较大的沿边中心城市，实行更为特别的优惠政策和措施，促进技术密集型和劳动密集型制造业聚集发展，辐射带动其所在的城市快速扩大经济实力和吸纳更多人口。

四是支持沿边地区积极参与区域和国际次区域合作。创新国际次区域合作机制，以边境经济合作区、跨境经济合作区等对外开放合作平台建设为依托，在矿产、能源、制造业等领域与周边国家和地区加强国际次区域合作。因地制宜发挥国际组织和国际合作机制在促进我国沿边地区开发开放中的作用，不断提升沿边地区参与国际次区域合作的能力和效率。