一家企业被罚超五千万, 城镇燃气领域何以成反垄断一大重点?

随着国家反垄断执法行动的推进，一些城镇燃气领域的有关案件引发社会关注。

国家市场监管总局（国家反垄断局）近日发布的《中国反垄断执法年度报告（2023）》（以下简称《报告》）显示，2023年查处垄断协议、滥用市场支配地位案件27件，罚没金额21.63亿元。其中，涉及城镇燃气领域案件共有4起，罚没金额从一百多万到数千万元不等。罚没金额最高的是南京中燃城市燃气发展有限公司滥用市场支配地位案，罚没金额高达5040万元。

此外，山西、江苏、安徽、青海、宁夏等省份在地方工作综述中也重点提到了去年燃气领域的反垄断工作最新进展。

第一财经记者注意到，上述城镇燃气领域的滥用市场支配地位的违法行为主要有两种类型：一是燃气公司限定当地住宅小区开发企业或工商业用户的管道燃气安装工程，只能委托其进行施工；二是燃气公司强制要求购买燃气保险、燃气报警器、燃气具等增值产品。

一位燃气行业资深人士告诉记者，由于特许经营制度将天然气终端市场的输配与销售进行捆绑，通常特定区域内“管道气”经营被一家或几家企业垄断，为其滥用市场支配地位提供了有利条件。在许多燃气企业“顺价”困难经营状况欠佳的背景下，部分企业存有侥幸心理违法牟利，从而被有关部门予以查处。

根据《中华人民共和国反垄断法》第二十三条：供水、供电、供气、供热、电信、有线电视、邮政、交通运输等公用事业领域经营者应当依法经营，不得滥用其市场支配地位损害消费者利益和社会公共利益。

安徽安泰达律师事务所合伙人丁天进告诉第一财经记者，对天然气企业而言，建筑安装工程曾是重要的盈利点。约在十年前，住建部等有关部委在政策层面明确提出，消除市场壁垒，构建统一开放、竞争有序的全国建筑市场体系，这意味着具有相关资质的第三方企业可以承揽建筑管道燃气安装工程。2019年，国家发改委等有关部委联合印发《关于规范城镇燃气工程安装收费的指导意见》，再次明确提出要加快构建燃气工程安装竞争性市场体系。但是该政策在一些地方的落地情况并不理想，仍有燃气企业以各种名目限定只能委托其施工。

需要注意的是，现行法规中特许经营权的范围仅仅是燃气的销售业务，而不包括管道燃气安装业务。但在实务中，一些燃气企业恰恰利用了特许经营燃气的身份谋取管道安装等业务利润。通常，一些燃气企业会给出高于市场的工程报价，然后再将工程分包给有资质的第三方企业。如果开发商不认可这套方案，那么有的燃气企业可能会在后续的供气环节“挑毛病”“卡手续”。

“对于开发商来说，如果不把管道工程交给燃气企业导致供气受阻，很可能陷入与业主的房屋交付合同违约纠纷。所以，很多开发商都直接将这类工程交给了燃气企业以省去后续可能的麻烦，这样下来，比市场价更高的管道成本最终放在了房屋销售价里，由业主来承担。”丁天进称。

除了建筑安装工程以外，增值业务也是燃气公司的创收重要来源。上述行业人士告诉记者，增值业务一般包括综合能源、燃气具、保险销售等。初期，燃气公司不断签约新用户，建筑安装工程等接驳费是主要利润来源。当项目逐渐成熟，可签约用户减少，燃气公司便会通过开展增值业务来维持利润稳定，这也是容易滋生垄断行为的一个环境。

《报告》列举了一个案例：南京中燃具有市场支配地位，2016年以来其滥用市场支配地位，没有正当理由，在与新建住宅小区开发商开展燃气管道工程安装业务时，将购买燃气保险、燃气报警器、燃气具、金属波纹管等增值产品作为新建住宅小区开发商燃气入户过程中的必需环节，强制要求开发商购买上述增值产品。

以上两种滥用市场支配地位行为主要发生在管道燃气领域，而达成并实施垄断协议的行为则集中出现在瓶装液化气领域。

这是因为管道燃气与瓶装液化气虽同属于城镇燃气，共同适用《城镇燃气管理条例》，但两者在垄断地位上依然存在着明显区别。管道燃气具有天然的垄断属性，依据《市政公用事业特许经营管理办法》的规定而享有特许经营的地位，与之相反，瓶装液化石油气的垄断经营在法律上则找不到支持。

在此背景下，部分瓶装液化气企业通过私下达成关于瓶装气的销售价格和客户报备内容的协议，一方面排除经营者相互之间的价格竞争，另一方面约定不得低价接盘其他公司客户等，使客户失去自由选择供应商的权利，破坏了市场的公平竞争和正常秩序。据第一财经记者查阅相关处罚决定书，这类案件的处罚多是没收违法所得，并处以上一年度销售额1%到5%不等的罚款。

除了垄断协议和滥用市场支配地位以外，城镇燃气领域还存在滥用行政权力排除、限制竞争执法的违法行为。根据《报告》，“公用事业领域案件（滥用行政权力排除、限制竞争执法的行为）主要发生在燃气经营等行业。例如，浙江省市场监管局依法纠正建德市人民政府制发文件要求在当地开展天然气经营的企业的注册地必须在该市的违法行为”。

丁天进表示，这一现象的背景是，最近两年为了改变瓶装液化气企业“散乱差”的现状，全国许多城市开始推进有关企业规范化规模化运营，并制定地方性法规条例予以保障，也就是业内俗称的“一城一企”。其中一大风险在于，行政行为可能被理解为排除或限制竞争。

《中华人民共和国反垄断法》第四十五条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。”这意味着，政府发布的规范性文件如存在强制性的措施，那么有可能违反本条的相关规定。

“燃气领域的规模化是大势所趋，是整个行业迈向规模化、专业化的必然要求。但在现行法律和政策框架内，应当坚持市场化原则，以政府引导、企业自愿参与的方式完成整合重组，形成适度而有序的竞争格局”。丁天进称。