在过去五年中，军方在采用人工智能进行战斗和支援功能方面取得了重大进展。中国普遍预计，人工智能将迎来军事事务的“智能化”，其特点是无处不在的传感器网络、更频繁的机器对机交战以及更快的行动节奏。但在人工智能和相关技术方面的进步在很大程度上取决于对一类特殊半导体（AI芯片）的持续，这些半导体用于训练先进的机器学习系统。通过分析2020年部队授予的24份公共合同，这些设备进行了详细的研究。尽管特朗普和拜登政府采取了更积极的措施来限制对中国军方的技术出口，但正在订购由美国公司设计并在台湾和韩国制造的人工智能芯片。考虑了美国可以采取的替代方法来限制中国军方获得人工智能芯片，例如对军事供应商的有限打击，或对出口到中国的人工智能芯片实施禁运。然而，这两种选择都有严重的局限性，并且对美国的国家和经济安全利益可能适得其反。相反美国扩大其开源情报的收集，并采取基于高端芯片特征的新出口管制措施。主要发现包括：
1. 军方正在订购由美国公司设计并在台湾和韩国制造的AI芯片。
● 在我们可以购买记录中识别出的97个人工智能芯片中，几乎所有这些芯片都是由英伟达、（现为AMD）、英特尔或微塞米设计的。
● 相比之下，没有任何国防企业订购由海思、曙光、双威等公司设计的高端AI芯片的公开记录。
2. 美国在有意义地限制向中国特定最终用户销售AI芯片方面的能力有限。基于最终用户出口管制的战略可能不足以限制军方获得人工智能芯片或人工智能技术的更广泛进展。
● 与跟踪人工智能芯片相关的困难以及潜在供应商的多样性将使美国监管机构难以对我军的中间芯片供应商进行有针对性的打击。
● 军方经常从中国学术机构和私营公司购买现成的商用人工智能系统，这些机构和私营公司也购买美国设计的芯片，并且不容易被美国对军事最终用户的限制所捕获。
3. 有效管理对人工智能芯片的访问将需要对中国更深入的了解，以及对人工智能相关技术的新出口管制形式。
● 放弃最终用户控制，转而采取更极端的政策，例如禁止向中国出口芯片，将疏远区域合作伙伴，并危及美国半导体行业的长期生存能力。
● 通过扩大对开源信息的收集和分析，美国可以更好地了解中国的人工智能国防工业。最终，美国应该如何最好地管理解放军的芯片访问——或者它是否应该尝试这样做——是一个有争议的问题，涉及美国工业界和政府之间的竞争利益。这些问题涉及太多未知变量，无法自信地回答。但是，通过仔细研究中国军方选择公布的有关其芯片购买的有限信息，这份报告阐明了美国在规范这种做法时面临的一些障碍，以及改革的机会。
发现1：订购美国设计的AI芯片。军方可以接触到由美国公司设计并在台湾和韩国制造的高端人工智能芯片。在数据集中确定的97个单独的AI芯片中，几乎所有这些芯片都是由美国公司英伟达，赛灵思，英特尔设计的（见表2）。在每种情况下部队和国有国防公司都将美国设计的芯片合同授予了中国中介公司。
表2：2020年4月至11月公共解放军合同中指定的AI芯片型号
我们搜索了企业授予中国设计的AI芯片合同的记录，例如海思、飞腾、海光、曙光、双威销售的芯片。在我们数据集中的21，088份合同中，有62份提到了这些公司无论是作为供应商还是作为从另一家公司购买的设备的设计师。事实上，虽然大多数提到这些公司的合同都是针对CPU和其他处理器的，但没有一份是针对AI芯片的。军方正在订购美国设计的人工智能芯片，研究强调在全国范围内，中国从美国、台湾、日本和韩国进口了绝大多数人工智能芯片。发现2：军方的中介供应商很少出现在美国的出口管制名单中我们的分析揭示了11个案例，其中总部位于中国的中介公司提出向中国企业出售美国设计的AI芯片。其中一些中介机构是总部位于美国的全球半导体公司的官方许可分销商。表3显示了我们数据集中11个最详细的AI芯片合同中确定的七家中间供应商。
表3：PLA公共合同中确定的美国设计的AI芯片的中间供应商
一些芯片供应商是美国商品的官方授权分销商。例如，2020年4月，SITONHOLY赢得了向军科供应英伟达设计的Titan V GPU的合同。在其网站上，SITONHOLY声称自己是“英伟达的精英级合作伙伴”和“英伟达产品在中国的官方授权分销商”，该公司在英伟达网站上被列为合作伙伴。除了之外，SITONHOLY的客户显然包括中国80%从事人工智能工作的大学。一些证据表明，中国和军方也在利用公司从美国公司购买人工智能芯片。例如，2020年8月，北京某公司向中天公司旗下专门从事智能处理器和高性能计算的子公司青岛公司供应英伟达T1和Xilinx Virtex7处理器的合同。在记录中列为某科技有限公司。在某些情况下，美国半导体公司可能没有意识到他们的产品最终将供中国军方使用。无论如何，根据美国目前的出口管制制度，很可能没有一个AI芯片出售给部队或特殊部门。公司需要从美国或任何其他政府出口许可证。在我们的数据集中，有七家中国公司被选中提供美国设计的人工智能芯片，但没有一家被列入美国商务部的实体名单或军事最终用户名单。此外，集中购买的大多数AI芯片都是针对GPU的，这些GPU不是受控商品。最后，美国的“军事最终用途”规则不适用于从美国境外运来的外国制造的半导体，即使它们是在美国设计的。除了多边出口管制制度所涵盖的某些类型外，没有其他国家专门规范对中国的半导体出口。
该怎么办：游戏的三种方法
随着美和中之间的技术安全竞争不断发展，三大思路描述了美国应该如何最好地管理中国军方对人工智能芯片的获取。专家们不同地赞成对中间供应商进行有针对性但旷日持久的打击;对美中芯片销售施加广泛的、钝力的限制（扣动扳机）;或继续采用当前的临时芯片出口方法（坚持到底）。这些方法中的每一种都对美国国家安全和长期经济竞争力具有独特的风险。面对中国军方经常想方设法获取美国设计的人工智能芯片的现实，美国政策制定者可能会试图玩一个非常苛刻的“打鼹鼠”游戏，以打击其中间芯片供应商。通过采取更激进但仍然是有针对性的出口控制方法，美国可以尝试限制芯片销售给解放军和重要的军事最终用户，同时保留完整的民用和商业人工智能联合研究以及美国和中国之间的大部分人工智能芯片贸易。
可以肯定的是，特朗普政府制定了新的控制措施，拜登政府也维持了新的控制措施，旨在限制对中国军事最终用户的技术出口。特别是，特朗普政府扩大了中国特定的“军事最终用途”规则，使其适用于基本半导体，半导体生产设备，消费电子产品，民用飞机零件以及其他仅出于“反恐”原因单方面控制的物品。这一变化的一个含义是，以前不需要许可证才能出口到中国（或古巴，伊朗，朝鲜或叙利亚以外的任何其他国家）的物品现在需要一个许可证，如果“知道”它的目的是用于军事用途或特定的军事最终用户。然而，新的军事最终用户规则不适用于在美国境外制造的物品-即使它们是使用美国原产的技术或软件创建或设计的-就像大多数AI芯片一样。
过去三届美国总统都对那些行为违反美国国家安全和外交政策利益的中国公司施加了限制，将其列入商务部的实体名单。该名单现在包括中国五百多家机构。但考虑到中国规模和与美国的跨境贸易额，美国管理技术出口的方法相对有限。之前的研究发现，部分人工智能供应商在美国的主要出口控制和制裁制度中被点名。需要重申的是，在这项研究中确定的7家解放军人工智能芯片供应商中，没有一家被列入美国实体名单或军事最终用户名单。从理论上讲，美国可以更多地利用现有的控制措施来防止军方购买美国设计的芯片。例如，商务部可以将GPU添加到商务控制清单中，要求每年从美国公司向中国出口数百万个GPU的许可证-但这会使其职权范围内的许可证申请数量增加几个数量级，在现有的物流和资源限制之上产生大量的劳动力需求。它还可以扩大国家安全外国直接投资规则的使用，禁止台积电或三星生产的芯片出口给中国军事最终用户;并努力以相当快的速度更新其中国军事公司的名单。为了实现这些目标，国会需要大幅增加监管和执法机构的资源，并使商务部与美国情报界保持同步。
然而，除了上述后勤和政治限制之外，有三个问题使得与中国的AI芯片分销商进行“打鼹鼠”成为一个具有挑战性的前景：首先，芯片本身很难跟踪。尽管它们在技术上是复杂的人工智能开发的物理输入，但运输中的芯片并不带有易于观察的特征。即使在全球芯片短缺的情况下，高端GPU也很容易在阿里巴巴、亚马逊等第三方网站上找到，这些网站在售后市场销售额中占数千万美元。其次，中国可以利用各种中间供应商来采购AI芯片。我们数据集中的11份详细合同被授予七家不同的公司，其中一些是美国芯片经销商的官方授权。只要美国芯片设计公司继续依赖中国合作伙伴的许可和分销，他们将继续对其产品在中国的最终目的地或最终用途知之甚少或利用不力。最后，如果只关注向销售芯片，就会错过中国在由私营企业开发、培训和销售的人工智能算法方面实力的最大来源。如前所述，可能更喜欢合同公司提供完成轻松定制的现成AI系统，而不是内部组装所需的单个组件。部分原因是由于中国军民融合战略，美国监管机构一直在努力区分中国的军事和非军事终端用户。一个只局限于限制向中国和主要企业出售芯片的政策框架，可能会保留中国蓬勃发展的人工智能国防工业的完好无损，并将最小程度地影响出售给中国军方系统。。从国内来看，突然对人工智能芯片出口实施禁运可能会对美国半导体行业和长期技术创新产生严重且潜在的灾难性后果。
中国市场占全球AI芯片消费量的25%，2021年出售给中国的AI芯片估计价值在25亿至50亿美元之间。美国证券交易委员会的年度文件意味着，全面禁运将相当于美国芯片设计公司每年损失数十亿美元（见表4）。表4：美国半导体公司从中国获得的收入（数十亿美元）
一个解决方案可能是为美国公司提供中国市场的可行替代方案。《2022年美国CHIPS法案》为半导体公司在美国建造制造设施提供了重要的激励措施。但真正的挑战是，是否或如何弥补中国市场准入的损失。即使有精心校准的激励措施和更强有力的产业政策，一些专家警告说，消除这种收入来源可能会对美国的创新和经济竞争力产生可怕的后果。除了执法的政治和经济成本之外，还有一个关于最佳时机的问题，超过这个时机，“扣动扳机”将证明对美国的安全利益无效或适得其反。过早实施的禁运将使中国军方能够找到采购先进半导体的替代方法，并可能加强其国家对芯片本土化的推动力。实施得太晚，禁运几乎不会削弱解放军最相关的技术进步——尤其是在中国在本土芯片设计和制造方面取得进展的时候。
坚持到底。在美中关系恶化的情况下，半导体仍然是美国为数不多的影响力来源之一。例如，在一场真正可怕的危机中，美国高级领导人可能会威胁禁止向中国销售人工智能芯片，以期阻止在南中国海的军事交战或类似的破坏性活动。专家对这个问题的看法也好坏参半。虽然一些人认为，威胁性芯片供应可能会迫使中国决策者从危机的边缘后退，但另一些人认为，如果中国对台或其他美国合作伙伴发动攻击，他们可能已经为半导体进口的损失定价。值得注意的是，2022年初威胁向俄罗斯供应芯片未能阻止其入侵乌克兰。中国敏锐地意识到，他们在人工智能芯片和一系列其他扼杀点（卡脖子）技术方面对美国的依赖——但实际上，“扣动扳机”将不可逆转地牺牲这种威慑力，并且必须在正确的时间执行——这是难以预测的——才能对作战能力产生重大影响。
另一条路？
上述三种方法中的每一种都带有不同的风险，并且不太可能有意义地抑制中国在人工智能领域的军事进步。底线是，如果美国政策制定者想要更有效地管理对人工智能芯片的访问，那么他们将需要从根本上重新思考支撑美国出口管制和情报收集的法律权威和态度。首先，限制中国军方获得人工智能芯片将需要新的和创造性的出口控制方法。一条前进的道路可以包括一套量身定制的、以技术为基础的、以多种方式实施的出口管制。2018年美国出口管制改革法案要求商务部识别和控制对美国国家安全至关重要的“新兴和基础技术”，这些技术尚未被现有的多边出口管制制度所涵盖。根据商务部可以识别与培训人工智能系统相关的特定类型的芯片（包括高端GPU），并与合作伙伴协调，筛选预期的最终用户并防止其出口。商务部同样可以扩大美国的“军事最终用户”规则，并将其应用于其他不受控制的芯片的出口，如果它们被用于人工智能相关的研究或中国境内的其他应用。
尽管美努力限制中国军方获得美国原产的技术，但中国正在订购美国设计的人工智能芯片，这对中国在人工智能和更广泛的军事现代化方面取得进展至关重要。公共设备合同表明，中国军方通过中间商（包括官方许可的分销商和空壳公司）购买美国原产设备，而不是直接从美国半导体供应商处购买。中国采购习惯从根本上挑战了美国出口管制框架的核心原则，这些原则的前提是限制向已知的军事最终用户销售或用于军事和情报活动的预期用途。相比之下，全国范围的人工智能芯片禁运可以克服获得人工智能芯片的一些机制，并可能暂时限制其在人工智能和相关技术方面的进展。然而，实际执行这样的禁运将带来巨大的政治和经济成本，并可能造成反弹效应，损害美国半导体行业，疏远美国在该地区的合作伙伴，并对美国的长期创新和技术竞争力产生反作用。最终，有效限制中国在人工智能和其他尖端技术方面的军事进步将要求美国政府采取新颖的出口管制形式，这远远超出了目前对可见的最终用途和最终用户的关注。与此同时，美国政府应通过更好地利用开源信息并与盟国和伙伴分享相关出口信息，努力提高自身的态势感知能力。请继续关注下一期。
