北京这个区, 明确了尽职免责的各类情形

日前，北京东城区财政局就《东城区政府投资引导基金管理办法（2024征求意见稿）》向社会公开征求意见。据悉，2023年，《东城区政府投资引导基金管理办法》印发，为更好地发挥财政资金引导作用，提高财政资金使用效能，撬动社会资本投入政府支持领域和产业，推动东城区经济高质量发展，据东城区实际情况，东城区财政局对原办法进行了修订，起草了《东城区政府投资引导基金管理办法（征求意见稿）》。

母基金研究中心对比《东城区政府投资引导基金管理办法（2024征求意见稿）》与此前2023年的《东城区政府投资引导基金管理办法》（东财发〔2023〕34号）发现，本次最大的一个修订调整，就是在第三十九条增加了尽职免责的详细措施，新增内容为： “相关部门及引导基金管理机构工作人员履行职责过程中，符合以下情形的，依法依规依纪免予责任追究：

（一）法律法规、党纪党规和相关制度未明令禁止，或者虽未明确规定但符合中央决策部署和全市工作要求；

（二）基金投资符合中央和市区对政府投资引导基金的重点支持方向和要求，以及符合国家产业政策、市区重点产业布局规划和产业链发展需要；

（三）经过充分论证和尽职调查评估，并按照实际情况履行投资决策程序，不存在违反相关制度和业务流程的情形；

（四）按照法律法规和行业监管要求，建立了相应的风险管理制度并有效执行；

（五）没有为自己、他人或其他组织谋取不当利益、中饱私囊，没有明知故犯或与其他组织或个人恶意串通损害国家利益、公共利益和他人正当利益；

（六）对探索创新、先行先试中非主观故意造成的损失，积极履职尽责，采取合理方式主动及时止损减损，以消除不良影响或有效阻止危害结果扩大。”

母基金研究中心认为，这是非常具有示范性意义的举措，期待后续正式稿中相关举措的落地。股权投资是风险投资，尤其是科技创新股权投资“投早投小”的风险大，出现项目失败也是可能的，但只要管理规范、投资稳健及盈利满意的，则要宽容少数项目的投资失败。对政府引导基金而言，基于科创投资的规律和特点，不仅要对母基金管理人“宽容错”，更要对子基金管理人“宽容错”，才有利于更好发挥投资积极性，更好践行“投小、投早、投科技”，支持创新创业。

当前，尽职免责和容错机制的建设正在成为引导基金行业关注的关键问题。

早在2016年，国务院就发布了《关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》并提出要“强化国有创业投资企业对种子期、初创期等创业企业的支持，鼓励国有创业投资企业追求长期投资收益。健全符合创业投资行业特点和发展规律的国有创业投资管理体制，完善国有创业投资企业的监督考核、激励约束机制和股权转让方式，形成鼓励创业、宽容失败的国有创业投资生态环境”。国务院办公厅也在2018年的《关于推广第二批支持创新相关改革举措的通知》中提出要“针对地方股权基金中的种子基金、风险投资基金设置不同比例的容错率，推动种子基金、风险投资基金投资企业发展早期”。

然而，过去几年中，部分政府引导基金在容错与尽职免责等方面仍设立了较为不合理的规定，或虽然规定了相关机制，但缺乏明确的细则，而多以原则性要求为主，导致国资投资主体对不确定性的规避过高，积极性与主观能动性较差，这并不利于对社会资本的撬动与引导。

近两年，类似的情况已大大改善。母基金研究中心注意到，当前，引导基金的容错免责机制受到越来越多的重视，如北京东城区，此次就在管理办法的修订征求意见稿中增加了相关措施。母基金研究中心对公开资料的整理显示，已有多地的母基金在容错机制方面做出先进的探索，其中较为典型的如下： l 深圳天使母基金：创业投资引导基金对子基金在项目投资过程中的超额收益全部让渡，同时最高承担子基金在一个具体项目上40%的投资风险，助力种子期、初创期企业跨越“死亡谷”。

l 2022年2月，浙江省财政厅出台《省产业基金投资运作尽职免责工作指引（试行）》，保护相关工作人员敢于担当、积极履职，营造改革创新、支持实干的良好氛围，着力破解“不敢投”“不想投”等问题。这是国内第一个出台并公布详细尽职免责工作指引的引导基金。

l 安徽省人民政府印发的《支持风险投资创业投资高质量发展的若干措施》提出，合理设定省级政府性股权投资基金参股的风投创投子基金投资风险容忍度，按照天使投资基金、风险投资基金最高分别为80%和40%的投资损失允许率，对子基金整体收益进行绩效评价、审计评估。

l 《苏州市天使投资引导基金管理办法》中提到，只要不存在违反法律法规、党纪党规和国资监管制度的禁止性规定、谋取私利或不符合规定流程等情况，对因国家政策调整或者上级党委、政府决策部署变化，工作未达预期效果的，依法依规进行天使投资，严格遵循投资决策流程，由于客观情势变化、行业风险等客观情况发生亏损或者未实现资本运作目的的，在全国无先例可循或者政策界限不明确而发生偏差，发生市场（经营）风险，因先行先试而出现失误或者未达到预期效果的，以及整个生命周期中单个子基金或者所投个别项目造成投资亏损的，对管理公司管理人员和投委会人员不作负向评价。 l 《无锡市天使投资引导基金管理暂行办法》中规定，容亏机制上，整体容亏最高40%，亏损超过40%的部分，先由天使基金风险准备金弥补，不足部分以原天使管理人的收益奖励为限进行弥补。 l 《重庆市科技创新股权投资引导基金管理办法》中提到，建立科创引导基金管理运作容错机制。对科创引导基金已履行规定程序做出决策的投资，如因不可抗力、政策变动或发生市场（经营）风险等因素造成投资损失，但不涉及违法违规、重大过失和其他道德风险的，对决策机构、受托管理机构及相关人员不予追究责任。

l 郑州市人民政府办公厅发布的《关于郑州市促进创业投资发展的实施意见》，提出为鼓励创新、宽容失败，在有利于创新发展的举措及业务、国有资产投资业务等创投工作中，虽未达到预期投资效果或产生亏损，但属于严格遵循投资决策流程、由不可抗力或市场失灵导致，且个人没有谋取私利或重大过失的，按照尽职免责原则处理。严格落实“三个区分开来”要求，依规依纪依法免予追究责任或者从轻、减轻处理。

l 2022年10月发布的《西安市打造创投生态十项举措》提出，鼓励市级国有企业通过劣后级出资等方式与社会资本联合设立各类市场化创投基金，在依法合规、履职尽责前提下，进一步提高风险分担比例，最大限度容忍客观因素导致的投资损失。对创投机构投资种子期、初创期科创企业所发生的实际投资损失，给予不超过单户实际投资损失额 20%、总额不超过 300 万元的风险补偿。

我们认为，此类容错机制的设置十分有必要，期待国内更多引导基金健全尽职免责和容错机制，更好发挥管理人的投资积极性。

此外，《东城区政府投资引导基金管理办法（2024征求意见稿）》中还有一些亮点举措，母基金研究中心分析解读如下：

l 子基金管理机构应符合：具备较强的招商能力，能够将政府拟支持的重点行业企业或重大项目招商引入东城区落地。

——当前，引导基金愈发重视子基金管理人的招商引资能力，如东城区政府投资引导基金，就将招商能力作为子基金管理机构应符合的条件之一。母基金研究中心关注到，去年以来，“招商前置”的现象在全国范围内的引导基金中越来越普遍。现在，大多数引导基金的申请条件中，都会要求子基金管理人有当地的储备项目，这是“招商前置化”、“返投前置化”的体现，引导基金在遴选GP时越来越强调招商引资的能力以及为当地引入产业资源的能力。

在“股权财政”时代，各地在运用引导基金推动资本招商方面，已经在实践中不断推出更具有效率的新模式、新方法。在此背景之下，各地越来越强调投资与招商的联动，基金的资源导入、价值发现功能被异常重视。

l 为加快引导基金流动，加大对产业投资领域支持力度，子基金存续期未满如达到预期目标，可通过股权份额回购或转让等方式适时退出，鼓励通过北京股权交易中心份额转让试点进行转让交易，下列情形应在基金相关协议中予以约定：

（一）引导基金投入后不足一年（含）的，转让价格为引导基金原始出资额；

（二）引导基金投入后超过一年但不足二年（含）的，转让价格为引导基金原始投资额加不低于 5%/年（单利）固定收益；

（三）引导基金投入后超过二年但不满投资期的，转让价格为引导基金原始投资额加不低于 8%/年（单利）固定收益。

——此前，各地引导基金基本都有子基金存续期未满如达到预期目标，可通过股权份额回购或转让等方式适时退出的政策，不过多为提及，并未明确具体操作路径，本次东城区引导基金明确提出鼓励通过北京股权交易中心份额转让试点进行转让交易，并且明确了各情形下的转让价格，无疑是具有示范性带动作用的，有利于其他引导基金参考。