欧盟首次对中国风电发起反补贴调查, 影响几何?

为限制中国风电企业在欧盟的市场竞争力，欧盟开始修筑壁垒。

4月9日，欧盟竞争事务主管MargretheVestager在美国普林斯顿高级研究院富德讲堂演讲表示，根据欧盟《外国补贴条例》（下称FSR，ForeignSubsidiesRegulation），正在调查参与西班牙、希腊、法国、罗马尼亚和保加利亚五国风电项目的中国风电企业。

FSR于2021年5月由欧盟委员会（下称欧委会）提出，2022年6月以创纪录的速度获得欧洲议会和欧盟理事会的批准。该条例生效于2023年1月12日，2023年7月12日开始实施。

FSR适用于欧盟的所有经济活动：企业合并、收购、公共采购和其他市场行为。该条例宣称旨在解决外国补贴造成的市场扭曲，使欧盟保持对贸易和投资的开放，并确保为在单一市场运营的所有公司提供公平竞争环境。

FSR生效后，欧委会仅对中国企业发起过调查。在此次调查中国风电企业之前，欧委会依据FSR调查了参与保加利亚交通和通信部招标项目的中国中车，以及参与罗马尼亚光伏项目的隆基绿能（601012.SH）和上海电气（601727.SH）。

此次是中国风电企业首次被欧盟发起反补贴调查。绿色创新发展中心董事莫争春对《财经》表示，与十多年前欧盟对中国光伏企业发起的反补贴、反倾销调查不同，FSR有更广的适用范畴，欧委会有较大的自由裁量权，中国企业应对此提高重视。

欧盟方面未公布此次调查的中国风电企业具体名单。欧委会依据FSR的调查通常针对某一家具体企业，也可以调查某一特定部门、某一特定类型的经济活动。

泰和泰律师事务所顾问李国刚律师告诉《财经》，欧委员会通常在110个工作日内得出深度调查结论。结论有三种可能：一是认定该企业接受了满足条件的第三国政府补贴并扭曲了欧盟市场，欧委会将禁止授予该企业本次公共项目招标的合同；二是认定该企业没有因为第三国政府补贴而扭曲市场，可以继续参与投标；三是让企业做出承诺或整改，待再次调查后确定该企业是否能参与项目招标。

欧盟宣布对中国风电企业发起反补贴调查后，中国商务部贸易相关负责人做了严正交涉。中方指出，欧方迄今为止发起的FSR调查均针对中国新能源相关企业，目标指向明显，不仅严重损害中国企业赴欧开展投资贸易合作的信心，干扰中欧产业互利合作，也将影响全球应对气候变化的努力和绿色转型的进程。欧方在调查过程中，肆意歪曲补贴定义，程序标准不公开不透明，是一种以公平竞争之名损害公平竞争环境的保护主义行为。中方对此表示强烈不满和坚决反对，敦促欧方立即停止和纠正错误做法。

一、欧盟首次调查中国风电企业

根据FSR的实施细则，非欧盟企业在欧盟合并、收购企业时，如果在过去三年内收到5000万欧元以上的非欧盟国家补贴，就需要申报其交易，并提交单笔超过100万欧元的财政资助情况。对于价值超过2.5亿欧元的公共采购合同，如果投标企业从非欧盟国家获得400万欧元以上的补贴，则需要主动申报。该细则自2023年10月12日起执行。

欧委会根据FSR发起的调查分为两个阶段：初步调查和深度调查，在此之前欧委会可以职权调查。这是欧盟首次发起针对中国风电企业的调查。中国风电企业目前均未对欧盟的调查公开做出回应。

李国刚表示，欧委会如果在依职权调查中发现存在扭曲欧盟市场外国补贴的可能性，会发起初步调查；如果欧委会的初步调查表明某一企业获得了扭曲国内市场的外国补贴，则发起深度调查。FSR规定，欧委会只有在发起深度调查的情况下才会对外公告。因此，此轮针对中国风电企业的调查应该是深入调查。

欧盟早在2012年就曾对中国光伏企业发起过反补贴、反倾销的“双反”调查。2018年8月，欧盟宣布终止对华光伏“双反”（反补贴、反倾销）措施。在“双反”调查期间，中国光伏企业对欧盟的出口一落千丈；目前，欧盟是中国光伏企业对外出口的第一大市场。

欧洲风电企业曾是全球风电产业的领头羊，维斯塔斯（Vestas）和西门子歌美飒是其中代表。近两年来，西门子歌美飒因通货膨胀和零部件质量等多重因素陷入亏损泥潭。不过，欧洲的风电市场目前仍然以欧美企业的产品为主，鲜有来自中国的风电产品。

欧盟首次对中国风电企业发起补贴调查，与中国风电企业的快速发展有关。据彭博新能源财经（BNEF）统计，2023年全球风电整机制造商新增容量排名前五位里，中国企业囊括了四个席位。丹麦整机制造商维斯塔斯（Vestas）排名第三，是唯一进入前五的欧洲整机制造商。

中国风电整机制造商的产品绝大部分面向本土市场，但海外市场扩张的速度正在加快。据中国可再生能源学会风能专委会近日发布的《2023年中国风电吊装容量统计简报》，2023年中国风电机组新增出口671台，容量3665.1兆瓦，同比增长60.2%。

从出口地区来看，亚洲、非洲、南美国家是主要市场，出口到欧洲的有北马其顿、波黑、土耳其、塞尔维亚、希腊几个国家，合计187兆瓦，只占中国风机出口的5%。其中只有希腊是欧盟国家，金风科技对其出口了1台2.5兆瓦机组。

根据彭博新能源《风机价格指数》报告，中国出售向海外市场的风机价格相较于西方竞争对手平均低20%。

对于被调查企业，李国刚建议，首先需要配合欧委会的调查，同时聘请专业人士对欧委会发出的深度调查公告简报进行评估，确认是否存在FSR认定的补贴，以及可能存在的对欧盟市场扭曲，再做出是否应诉以及如何应诉的方案。

欧委会此前根据FSR对中国中车的深入调查已撤回，因为中国中车在被调查后退出了保加利亚的公共采购招标项目；被调查的两家中国光伏企业尚未做出公开回应或举措。

莫争春提醒相关企业说，2016年欧盟对中国光伏企业发起的双反调查，是依据WTO（世界贸易组织）规则对进口光伏产品的调查。现在的FSR是欧盟的一个独创法案，它从法律上将反补贴范围显著扩大，不仅调查产品，还包括了交易、投标等多种经济行为。此轮调查的过程和结果将具有风向标意义。

二、调查会产生哪些影响？

此次被欧盟调查的中国风电企业在欧洲的业务短期内必将受到限制。

李国刚表示，在规定时限的调查结果出来前，欧盟的公共项目合同将不会给予被调查的企业。如果被认定为扭曲了市场，该企业不仅会被禁止授予该公共项目的合同，未来也可能受此影响被私人项目排除在外。根据欧盟外国政府补贴条例第34条的规定，此次调查过程搜集到的补贴信息可以用于其他类似案件的程序中。

对于中国风电企业整体来说，欧盟的市场占其出口量的占比较低。一位某中国风电企业的负责人对《财经》表示，公司目前还没开拓欧洲市场，海外市场会优先开发一些当地缺乏风电制造业的地区。

据中国可再生能源学会风能专业委员会统计，2023年中国风电机组出口量为470万千瓦，仅占产能的不到5%。中国可再生能源学会风能专业委员会秘书长秦海岩对《财经》表示，欧盟市场只占中国风电产品出口的很小一部分，因此，调查对中国风电企业来说不会造成伤筋动骨的影响，但会对中国风电企业有声誉上的损害。如果限制中国风电产品在欧盟市场销售，会导致欧盟乃至全球风电产业发展放缓。

中国可再生能源学会风能专业委员会于4月18日发布了一则《关于欧盟委员会对中国风电机组展开调查的声明》。该声明称，中欧风电产业链供应链高度交织，合作前景广阔。中国风电行业从欧洲企业大量采购设备，众多欧洲企业选择在中国从事风电相关的生产销售活动，成为中国风电产业链供应链的重要组成部分，并从中赢得了大量市场机遇和广阔发展空间。欧盟当前的调查，只会破坏双方合作的大好局面，不利于在全球范围内构建安全可靠的风电产业链供应链。

欧盟此前制定了发展风电产业的雄心壮志。欧委会2023年10月24日发布的《欧洲风电行动计划》提出，为实现欧盟到2030年可再生能源占比至少达到42.5%的目标，必须大幅度提高风力发电的装机容量，从2022年的204GW增长到2030年的500GW以上。26个欧盟成员国还签署了《欧洲风能宪章》，承诺将为实现欧盟的风电发展目标而努力。

欧盟对风电领域制定保护主义政策的苗头从2023年就开始显现。全球风能理事会2023年发布的报告呼吁，应打破贸易壁垒，确保全球风电产业链供应链自由流动。限制性的贸易和投资政策将增加成本，并有可能推迟全球能源转型。否则，到2026年，除了中国外，全球大部分地区的风电产业链都可能出现供应链瓶颈。

而欧洲风电企业似乎对此并不在乎。欧洲风能协会认为，中国风电整机制造商提供的风机价格远低于欧洲制造商，并且提供了慷慨的融资条款，比如最多可延期三年付款。如果没有不公平的财政补贴，就无法做到这一点。这是一种不公平竞争，欧洲可能因此无法兑现所提出的“欧盟清洁技术行业的未来必须由欧洲创造”的承诺。