给山川河湖上户口

“如果把大自然看作一个大家庭，那么水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等都是其中的家庭成员。”在日前举行的第55个世界地球日主场活动上，一则比喻引发关注。自然资源部自然资源确权登记局局长胡善顺表示，要了解大自然的这些家庭成员，就需要摸家底、建档案，通过确权登记，给自然资源“上户口”。

自然资源统一确权登记是构建自然资源资产产权制度的一项基础工作。作为全新改革任务，尚无国际经验，也缺少参考模式，如何开展？难点怎样突破？

重点区域相继登簿

广袤的黄海湿地上，成群的麋鹿奔跑嬉戏，这里是江苏大丰麋鹿国家级自然保护区，占地面积世界最大。“五一”假期临近，景区门票迎来预订高峰。

作为全国首批确权登记的重点区域，江苏大丰麋鹿国家级自然保护区于2023年初有了“户口本”，正式“持证上岗”。江苏省自然资源厅确权登记局副局长杜国庆告诉记者，以确权登记为基础，形成权责明确、归属清晰、管理有效的自然资源资产产权制度，既明确了保护区“谁所有”“由谁管”，夯实了生态保护责任，也为后续生态价值转化提供了产权支撑。

自然资源确权登记是生态文明改革背景下不动产登记的拓展，自然资源“户口簿”由自然状况、权属状况、其他相关事项3项内容组成。自然状况主要包括自然资源的坐落、空间范围、面积、类型、数量、质量等；权属状况指国家自然资源所有权主体、所有者职责履行主体、所有者职责代理履行主体以及行使方式等；其他相关事项包括登记范围内的不动产权利和公共管制信息等。

“产权明则主体活、要素活、市场活。”南京农业大学公共管理学院教授郭杰分析，登记确权是自然资源资产产权制度改革的重要抓手、资源分类施策的基础前提。

郭杰表示，明确自然资源所有权、使用权、承包经营权及他项权利主体，产权明晰后，自然资源能够更加顺畅地流转，激发市场活力，促进资源合理配置和高效利用；有助于推动生态产业化，实现生态产品供需精准对接，拓展生态产品价值实现路径与模式，促进生态产品价值可持续增值与实现；进一步支撑国土空间规划与管制，实现生态产品价值捕获，增强资源定价能力，可在此基础上探索发展绿色金融，实现可持续经营。

当前，重点区域的自然资源确权登记工作正有序推进。截至目前，武夷山、大熊猫国家公园，江苏大丰麋鹿国家级自然保护区、山东昆嵛山国家级自然保护区等近百个重点区域相继登簿，自然资源确权登记已覆盖自然保护地、森林、湿地、草原、河流、湖泊、探明储量的矿产资源、海域、无居民海岛等各类自然资源。

试点先行有序推进

此前，不动产登记的客体主要为土地和房屋。不同于土地、房屋具有长期稳定性，自然资源往往存在经常性变化，自然保护地内的动植物及其他资源通常也会随着自然资源数量、质量的变化相应改变。

“人们常说‘三十年河东，三十年河西’，河流湖泊的水量与水质往往随季节和年份变化，想要实现精准确权登记，难度不小。”身处一线，杜国庆谈到的情况是多地在开展工作时通常会遇到的痛点之一。

自然资源确权登记在国际上尚属全新领域，在登记分类、登记单元空间划分、登记成果与应用场景转化等方面缺乏相关案例与经验，探路“无人区”，如何破题？

党的十八届三中全会首次提出自然资源统一确权改革任务之后，探索工作相继展开。2019年，自然资源部等5部门联合印发《自然资源统一确权登记暂行办法》；2020年，《自然资源确权登记操作指南（试行）》正式出台；与此同时，自然资源确权登记相关技术标准、全国统一的登记信息系统等一系列基础支撑陆续完善。经过10余年探索，自然资源确权登记从无到有，从构想到建立，从试点到铺开，相关制度和工作体系目前已全面建立实行。

通过梳理，四方面做法贯穿给山川河湖“上户口”的实践过程。在法规流程上，按照“通告—调查—审核—公告—登簿”的流程开展依法依规登记，确保登记的成果合法有效。

在推进节奏上，坚持试点先行、有序推进，在试点的基础上稳扎稳打，不断扩大登记范围。

在登记单元上，以山水林田湖草沙“生命共同体”为理念，按照突出整体保护、保持生态功能完整性的原则划定登记单元，既可以是海洋、沙漠、荒地等单一自然资源所形成的空间，也可以是由各种类型的自然资源要素集合而成的自然保护地。

在协同配合上，与相关改革协同推进。一方面，以国土调查成果为统一底图，衔接自然资源资产所有权委托代理工作明晰产权主体，同时关联生态保护红线、公共管制要求等信息；另一方面，探索登记成果服务应用于自然资源资产管理、生态产品价值实现、生态保护补偿、生态环境损害赔偿等生态文明建设相关领域。

因地制宜多措并举

海南热带雨林国家公园在全国率先完成公告登簿，打通了确权登记“最后一公里”；上海崇明东滩国际重要湿地完成登簿，这是我国首个由国家登记机构完成登记的重点区域，也是湿地类型自然资源首次登簿……翻开自然资源“户口簿”，确权登记成绩亮眼。

不同地区受自然禀赋影响，山川河湖等自然资源在分布上的特点不尽相同，需要各地因地制宜，结合实际推出创新方案。如山东省坚持问题导向，聚焦因历史原因造成国有林场林权与集体土地所有权范围交叉重叠、河流水面划入集体所有权范围等问题，结合相关政策逐一化解，为后续工作扫清障碍；江苏省探索推出“1+3+N”创新管理模式，即1个专班总体把控工作目标和工作进度，3家单位分别负责任务管理、工作监理和成果审核工作，“N”则是发挥市场机制，选择作业单位完成相关工作。

随着数字化加速推进，大数据、无人机、遥感、实景三维等信息技术也得到广泛应用。对于不能进入的自然保护地核心区和无法到达的滩涂区域，借助无人机机动性强、速度快、分辨率高、适用范围广的优点，开展航摄和实时视频调查，利用三维建模等构建实景三维地理场景；探索使用区块链技术确保登记数据的不可篡改性和透明性，增强数据安全性；此外，应用大数据分析自然资源使用情况及变化趋势，为政策制定和资源管理提供依据。

“多措并举精准实现自然资源统一确权登记，可通过全面摸清自然资源资产的家底，为接下来开发更多应用场景提供坚实的数据与信息支持。”在郭杰看来，依托数字化和智能化，确权登记工作能够更加高效、透明和安全地进行，给后续转化工作提供更好决策辅助。

胡善顺表示，自然资源统一确权登记贯穿生态文明建设的全过程。下一步将继续深化理论研究和实践探索，不断完善自然资源确权登记制度规范，强化改革协同，有序推进重点区域自然资源确权登记，积极探索推进登记成果应用，为健全自然资源资产产权制度、服务生态文明建设提供基础支撑。 （经济日报记者 纪文慧）