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李怀光的反叛，迫使唐德宗再次出逃，这次是逃往梁州(治南郑，今陕西汉中)。
但李怀光的行为没有得到外界势力的支持，其规模和影响都不如仆固怀恩。他对朝廷构成的威胁主要表现在声势上。
李怀光本心是勤王，因为受到猜疑而叛离。在这种心理支配下，李怀光的反叛行动并不坚决，也不像仆固怀恩那样凶猛。不仅如此，当李怀光真的走上与朝廷对抗之路时，他也受到来自内外各方的压力，最终失败。
1、朔方军衰亡的地缘原因
德宗在平定李怀光之后彻底地将朔方军分割，他们留居的河中之地也被另行分立。
这是朔方军发展史上的一次关键的转折。促使转折的军事形势也发生了相应的变化。朔方军设置的目的主要是防御突厥，它与河西、陇右成犄角之势，北抗突厥，西防吐蕃。
那时期吐蕃对唐的威胁尚在突厥之后。然而，后突厥政权在玄宗天宝初期被回纥等击败，其政权灭亡。继之而起的回纥控制了大漠南北。
回纥与唐朝保持了比较密切的交往关系，甚至在安史叛乱中还出兵协助唐廷镇压叛军。双方虽然也时常陷入纷争而讨价还价，偶或伴随军事冲突，但比起突厥，回纥对唐朝的威胁显然大为减轻。
与此同时，吐蕃的势力迅速上升并向东部扩展。此前，吐蕃将其注意力放在西域，他们在那里与唐朝及其他势力展开了以争夺安西四镇为中心的斗争。
安史叛乱迫使唐廷将军队回撤，吐蕃趁机转向东部，先后攻克唐陇右、河西诸地，并将其东部边界推向会（治会宁，今甘肃靖远）、原（治平高，今宁夏固原)、渭（治襄武，今甘肃陇西）、岷（治溢乐，今甘肃岷县)、秦（治成纪，今甘肃秦安西北）、成（治上禄，今甘肃礼县南)一线，对唐朝长安西北近畿地区构成了直接而严重的威胁。
从地缘政治的角度讲，吐蕃与唐朝腹心地区已无任何间隔或缓冲地带，双方军队处于直接的对峙中。
在这种形势下，吐蕃骑兵的一举一动，都牵涉到唐朝的利害，在长安看来都是非常严重的事件。
所以唐朝将朔方军旧属辖区防御的重心，由河套地区向南转移，也就是转移到朔方军一分为三的邠宁节镇所在的地区。
这样，以北线为主构成的朔方军防御体系就势必要做新的调整。
我们看到的是，唐廷并没有将朔方军整体南调，而是将它分成三个部分，其中抗御吐蕃的主体已转移到南部的邠宁节镇和其他节度使身上，这些军镇都不再属于朔方军的管辖了。
那么，朔方军本部（以灵州为核心)仍旧保存下来，而不是将其罢废，这是因为它仍具有抗衡吐蕃的防边作用。唐廷虽然对它有所防忌，那是因为它的势力过大，超出了限度。而一分为三之后的朔方军只是作为西北地区的一般节度军队发挥作用，这对唐廷本身不但没有威胁，而且成为唐廷倚靠的新型军镇。
如此看来，朔方军的发展完全受唐朝整体政治形势，特别是军事格局的制约。
2、吐蕃与朔方军的衰落
对朔方军，唐廷可以相信重用某一位军将，但慑于武将掌握军队发动叛乱的潜在威胁，朝廷不希望任何一支单独的节度使军队过于强大。
众建节镇、弱化分割是肃宗以后唐朝政府对地方节度军镇的一项基本政策。与此政策相抵触的节帅或节镇，必然与中央产生矛盾而被解决。
西北地区向来被唐廷视为自己的腹心要害，在东部地区诸镇叛乱无常的情况下，唐廷无论如何要保持自己对此地的控制。
所以朔方军由大化小、由强变弱，终于在德宗当政时完成它的转化，就是出自这种形势。
但是，唐朝内部形势的变化，很快就被吐蕃所利用。他们趁长安西北防御格局改动的空隙，频繁地向唐朝展开攻势。
据文献记载，自德宗贞元二年（786)至十七年之间，吐蕃攻击长安西北，涉及到泾（治定安，今甘肃泾川北）、陇（治汧源，今陕西陇县)、邠（治新平，今陕西彬县）、宁（治定安，今甘肃宁县)、庆（治安化，今甘肃庆阳）、鄜（治洛交，今陕西富县)、坊（治中部，今陕西黄陵南）、灵、盐（治五原，今陕西定边)、夏（治朔方，今陕西靖边白城子）、银（治儒林，今陕西榆林南)、麟（治今陕西神木北）等州。
德宗即位后，他采取缓解西部矛盾，集中精力解决东部叛镇的方策。他对肃宗特别是代宗处理地方节镇不力感到遗憾，所以决计以强硬措施控制藩帅。为此，就必须搞好唐蕃关系，创造良好的外部环境。唐蕃于建中四年（783)达成清水盟约，德宗的初步目的达到。
然而从自李怀光反叛被平定后，唐蕃关系又开始逆转。
自贞元二年起，吐蕃开始接连不断地向唐朝展开进攻。
关于吐蕃进攻的原因，《新唐书》卷二一六下《吐蕃传下》称：
“朱泚之乱，吐蕃请助讨贼，…初，与虏约，得长安，以泾、灵四州畀之。…及泚平，责先约求地。天子薄其劳，第赐诏书，偿结赞、莽罗等帛万匹，于是虏以为怨。”
贞元二年二月，唐派仓部郎中赵聿出使吐蕃，文献虽无具体记载，但应与上述事件有关。唐以仓部官员前往吐蕃，正是用彩绢、缯帛去抵偿赠地。
但是，唐廷的这个补偿显然没能满足吐蕃的要求，吐蕃在当年八月就连续进攻泾、邠、宁、陇诸州。于是，唐蕃暂短的和解关系再度被打破了。
贞元二年吐蕃攻击唐朝的原因，是与唐廷答应用土地补偿吐蕃的帮助有直接关系。
然而吐蕃在贞元二年的攻击之后不但没有停止，反过来一次又一次掀起了攻势，一直持续到贞元末年。吐蕃的攻击不但指向长安周围各州县，也对剑南道各地发动攻势。这说明，吐蕃自贞元二年以后向唐朝的攻击，是受其东向政策或对外扩张政策的支配的。
贞元二年吐蕃抓住唐廷违约而发动的军事攻击，只不过是吐蕃方面的一种借口而已。
吐蕃对长安西北地区的攻势涉及到众多州县。这些地区以鄜、坊与灵、盐为界，大致分成南、北二部。且吐蕃向南部泾、陇、邠、宁等地的进攻明显多于北部诸州。显然，他们进攻的重点是南部近京畿之地。
其原因不言而喻：在南部诸州的骚扰对唐廷构成的威胁远远大于北部。贞元二年吐蕃骑兵进占好畤，长安传言四起，气氛骤然紧张，这正是吐蕃要达到的目的。这是其一。
其二，南部诸州土地肥沃，农作物繁密，每到收获季节，吐蕃出击抢掠；而北部各州物产远逊于此。
由于吐蕃的进攻重点在南线，唐朝的西北防务也就由传统的北方重心向南部（即长安西部或偏北一线）转移，特别是转向朔方军原属地泾原、邠宁等镇。
例如贞元七年(791)二月，唐廷为加强泾原前线的防守能力，“诏泾原节度使刘昌筑平凉故城（今甘肃平凉），以扼弹筝峡口；浃辰而毕。分兵戌之。昌又筑朝谷堡；甲子，诏名其堡日彰信；泾原稍安”。
贞元十三年，唐廷下令邠宁节度使杨朝晟构筑其辖境之内的方渠(在今甘肃环县)、合道（在今环县南）、木波（在今环县东南）等三城。
唐筑这些城池，意在加强泾原、邠宁镇的防务能力，这不禁使我们想起唐前期张仁愿在河套地区修筑三受降城防御突厥的事情。
与前期三受降城相比，这些城防的构筑可能更为仓促。因为三受降城是一整套的防御体系，而这些城池却无整体性可言。
另外，就整个局势讲，唐、蕃军事力量的对比要大于唐与突厥。前期的唐朝蒸蒸日上，军队战斗力强盛；突厥虽有灵活的骑兵，但毕竟仓促立国，且其周边尚有其他敌对势力觊觎。
唐廷为求内部稳定，刻意削减（朔方等）军镇兵力，缩小其规模。面对吐蕃的频繁进攻，唐廷采取以数量压倒对方但以各节镇自防为主的策略。泾原、邠宁等南线成为朝廷关注的重点，灵州等北部则相对被忽略。
这个时期，北部天德（在今内蒙古乌拉特前旗东北)、振武一带，土地荒芜，守员减少，甚至出现军士拒绝前往驻防的现象。
如德宗贞元十四年(798)，唐廷调神策行营节度使韩全义为夏绥银宥节度使，韩当时屯驻在邠州长武城（在今陕西长武西北），“诏帅其众赴镇。士卒以夏州碛卤，不乐徙居；（闰五月）辛酉，军乱，杀大将王栖岩，全义逾城走”。
这种现象，在朔方军的发展上升时期还未出现过。
3、从一分为三到一分为八
与此同时，吐蕃虽然将南线视为进攻的重点，却也没有放弃北部地区，而唐军集结于南线恰恰又给吐蕃攻击北部制造了机会。
处于北部的朔方节度使（此时又称为灵盐节度使）驻防地，也受到吐蕃的多次进攻。贞元七年(791)，吐蕃攻击灵州，朔方军自保不足，后由回鹘助战帮忙才得解围；次年，吐蕃军又一次袭击灵州，唐廷“诏河东、振武救之，遣神策六军二千戍定远（在今宁夏平罗南）、怀远城（在今宁夏银川)，吐蕃乃退”；而在这之前振武遭受奚、室韦的骚扰时，却不见有朔方军的援助。可知这个时期的朔方军已不能独立地承担抗敌的任务，其军力、规模较之旧日大为减弱了。
在朔方军一分为三、独自抗御能力丧失以后，唐廷又是如何抗衡吐蕃呢？
根据文献记载，唐朝的防御政策在这同时已经进行了相应的调整和变化。
开元天宝之际的御边十节度经略使体系，其西部和北部设置的军镇大致上是这样：
安西节度（治龟兹，今新疆库车）抚宁西域；北庭节度（治庭州，今新疆吉木萨尔北)防制突骑施、坚昆；河西节度（治凉州，今甘肃武威)和陇右节度（治鄯州，今青海乐都）共抗吐蕃（河西又防突厥)；河东节度（治太原，今山西太原南）与朔方共防突厥〔4)。经过安史之乱，安西、北庭以及河西、陇右驻军大多东调，有的则溃败于战争之中，这些地区也陆续被吐蕃攻占〔9)。由于西北几支节度使军队几乎不复存在，朔方军也因前面谈及的原因被分割和肢解，这样，在如何阻止吐蕃军队东进的问题上，唐朝就必须做新的部署。
唐廷在分割朔方军后，它在朔方军旧辖区（即关内道西部和北部)相继设立了凤翔（治凤翔，今陕西凤翔）、泾原（治泾州，今甘肃泾川北)、邠宁、鄜坊（治鄜州，今陕西富县）、朔方、振武、天德和夏绥（治夏州，今陕西靖边白城子）等八个节镇。
这八镇分别设置在肃宗乾元元年(758)至德宗贞元十二年(796)之间。
这就是说京西北八镇的形成与朔方节度使的下降是同时进行的，到它被分割之后就正式形成了。
这八镇除了凤翔之外，都处在朔方节度使的原属地区。唐廷在丧失了河西、陇右之后，就以这八镇代替了西北旧有的节镇体制。
对于河西、陇右而言，唐廷无力（在一定程度上说也无此意)收复失地，只有用八镇制顶替；对朔方节度使而言，则是削减其规模、扩大中央控制该镇所在地区的能力。这个转折完成于德宗贞元前期。
可见，德宗处理东部叛镇虽然无法平定，但对西部节镇的调整及其御边格局的转换，却用智辅谋，效果十分明显。
八镇既已建立，且处于长安政府的监控之下，现在唐廷用他们防御吐蕃，就势必要修整完善八镇设施，增强御边能力。
前文所言泾原镇构筑平凉、邠宁镇增修三城即属此例。其北面的盐州也在贞元九年(793)得到修筑。
4、从朔方军到神策军的转变
德宗加强西北八镇，采取的主要办法是加固城池，增设驻军；驻军防御是基础，修城主旨在于加强防御和抵抗能力。正是在这样的形势下，朔方军节度使就演变成防御吐蕃的京西北八镇之一。
这是其一。
其二，以抗击突厥为主的朔方军节度使格局转变为以防御吐蕃为主的京西北八镇格局，是唐廷为解决它与西北和西部势力关系而采取的一种政策。
伴随这个政策的则是唐廷对自身依靠的节度使（具体指朔方军）力量进行限制，并将其分化为若干部分，其最终目的是，中央要对京畿附近地区的各节镇，进行有效的控制。
安史之乱后骄藩跋扈的问题非但没有解决，东部诸镇(尤以河朔藩镇为甚)连续叛乱。这个现实使唐廷决策集团深知自身掌握武装力量的重要。
京西北八镇正是唐廷要加以掌握和控制的军队。这八镇对外防御吐蕃、保卫长安；对内则起到协助朝廷监控其他节镇和镇压叛藩的作用。
京西北藩镇是唐王朝为了防御西北少数民族，对国都长安的侵扰和控制平定安史之乱的唐军主力，而组建起来的地方藩镇。…能否有效地控制京西北藩镇这支近在肘腋的军事集团，直接关系到朝廷的安危。…唐朝廷可以容忍河朔等镇的叛乱与半独立，但决不允许京西北藩镇稍稍脱离中央的领导。
唐廷为此采取的一个办法就是强化神策军，并以它控制西北八镇。
神策军的出现，也始于肃宗。最初由一般节帅领军，曾参与平定安史叛乱，代宗时转入禁军系统。
这时期的神策军与朔方军是两支互不隶属的军队，原本没有什么关系。朔方力量强盛之际，神策尚在发展之中，后者远不能望前者项背。
但是自从它归隶禁卫系统，特别是由皇帝亲信宦官掌握之后，它就迅速地发展。
在制度上，唐代中央除禁卫军外，似乎没有中央的直辖军队，对安史逆党作战的军队，都属于各节度使的。这在君主与宦官都觉得没有自己的军队，所以威权不张。如要伸张君主权威，则非有一支直辖的军队不可，此为地方性的神策军摇身一变而成为禁军，再扩张而有神策行营的出现。
李怀光被镇压后，朔方军被肢解，面临着吐蕃的东攻，唐廷开始在规模结构和职权等方面进一步加强神策军，并使它成为防御京西北的力量之一。
在体制上，贞元二年(786)，神策军左右厢改为左右神策，设置大将军以下将官。
贞元十二年，确立了“以监勾当左神策军、左监门卫大将军、知内侍省事窦文场为左神策军护军中尉，监勾当右神策军、右监门卫将军、知内侍省事霍仙鸣为右神策军护军中尉”的体制，在法律上完成了宦官控制这支军队的程序。
两年以后，神策又置统军，从而超越其他禁卫军旅。我们看到，神策军的完善也在德宗贞元年间，这说明神策军与西北防御格局转换之间有着密切的关系。
这种关系本质地表现在神策军对八镇的监督和控制上（它自身也担负着一定的防边任务)。
神策军直属于中央，是朝廷所倚赖的武装力量，因而其待遇优渥，禀赐充足，引起其他边镇的嫉羡，所以不少边镇改请归隶其门下，以求丰厚之赐，神策军对他们的控制能力亦随之扩大。这时期京西北地区出现的防边和自身解决不了的问题，神策军也都参与其间。
神策军的权力迅速扩大，它不仅协助边镇守卫长安西北地区，而且参与平息或解决边镇的内部事务。
神策军若想保持它的监控权，其军制规模就要相应加强。根据《通鉴》记载，以贞元十四年(798)为计，神策军的兵员总数达十五万人，超过任何一个单独的节镇军力。
其三，为弥补西北军力的不足，唐廷还采取将长安东部节镇军队西调的办法进行援助。
这些军队开始只是在西线受到吐蕃进攻时临时性地前去营救，事毕即撤。但随着吐蕃攻击的频繁，特别是每当秋收季节来临，吐蕃前来扰掠，他们就受命增援，形成了所谓“防秋”的制度。
这个制度产生在德宗之前，但在德宗时得到了加强。
至于每年增防的军队数目，可能因战争规模和前方遭受攻击的严重程度而有所不同。
仅以贞元三年（787)为例，唐廷调动关东戍卒西去者为十七万人。
此前的代宗大历时期(766~779)，防秋兵的数目有四万至五万人的，也有多至二十七万余人的。这二十七万人的数字见于《全唐文》卷四八代宗《命郭子仪等备边敕》一文里，该敕文所记的军队由各部分组成，包括西北本地和东部增援的。
三十五万至四十万人之间，再加上防秋增兵，这些军队的吃穿用具，全由国家负担，这就急剧加大了中央政府的财政负担。
代宗时期的财政已经入不敷出，为了供应军需，政府就被迫采用额外敛财的办法，于是各种名目的巧取豪夺措施就相继出台，由此引发一系列社会问题。这是当时社会的一个很突出的现象，特别在德宗时期表现得十分突出。
我们看到德宗时代不仅有朔方军体制的分割和边防布局的调整，而且在财政税收制度上也进行了重要的变革。
从两税法到其他附加税的出现，足以证明这个变动时代各种事务的复杂程度，也的确证明德宗执政期间称得上是唐朝各种制度和体制变化、交替的转折时代。
（正文完）
