PPP新机制重磅文件出炉 直指民企“入场难”

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记者8日获悉，国家发展改革委等八部门近日发布修订后的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《管理办法》），对标国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称“PPP新机制”）改革要求，规范特许经营实施方式，鼓励民营企业通过直接投资、独资、控股、参与联合体等多种方式参与特许经营项目。

业内专家表示，此次文件将PPP新机制顶层设计落实落细，将推动我国特许经营模式走上规范发展、阳光运行的新路径，进一步深化基础设施投融资体制改革，激发民间投资活力。

中国宏观经济研究院投资研究所研究员吴有红对记者表示，从国际经验看，特许经营是PPP的两种主要类型之一。2014年之前，我国在基础设施领域推行的市场化改革实践，更多借鉴了国际上的特许经营经验。特别是2003年原建设部在城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等六大领域全面推行特许经营改革，实践成效显著，成功培育了一批市政基础设施投资运营企业。

“而2014年掀起的PPP热潮走向了以基于公共部门（政府）付费的私人融资计划（PFI）模式为主的方向，项目收益来源高度依赖政府付费。截至2023年2月，财政部PPP项目库中，89%的PPP项目为可行性缺口补助或纯政府付费类项目，特许经营模式被虚化弱化，社会资本主动创新、降本增效的动力不足，也有一些项目出于规避PPP管理规定而被冠之以特许经营的名号。”吴有红说。

2015年，国家发展改革委等6部委联合发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，首次在国家层面对基础设施和公用事业特许经营作出系统性制度安排，对规范特许经营领域项目有序实施提供了有力的制度保障。时过境迁，特许经营领域出现了很多新情况新问题，相关制度和政策也不断发展变化，特别是2023年11月印发的《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》对修订完善《管理办法》提出了迫切需求。

此次《管理办法》作为关键的特许经营制度文件，对标PPP新机制要求做了全面修订。其中，针对项目实施不规范的问题，《管理办法》进一步明确特许经营项目范围，商业特许经营项目和不涉及产权移交的公建民营、公办民营不属于基础设施和公用事业特许经营，禁止地方政府借特许经营名义新设行政许可并收费，杜绝“天价特许经营转让费”现象，回归特许经营项目公益属性。

与此同时，《管理办法》着力解决民营企业入场难的问题。吴有红指出，上一轮PPP推进中，国有企业尤其是施工类央企凭借施工资质和业绩、融资等优势获得更多的竞争机会，而民营企业参与意愿和参与度下降。根据北京明树数据科技有限公司的统计，2015年新中标的PPP项目中由民营企业牵头的项目数量占50.76%，此后一路下滑，到2022年仅占18.33%，制约了基础设施领域的市场化改革。

对此，修订后的《管理办法》增设鼓励民营企业参与条款，强调实施机构应当根据国务院发展改革部门制定的支持民营企业参与的新建及改扩建特许经营项目清单，结合项目实际情况，确定民营企业参与的具体方式；同时，细化了相应的法律责任条款，规定在特许经营者选择程序中设置不合理条件限制或排斥竞争，对不同所有制经营主体实行差别歧视待遇的，公职人员将承担相应法律责任。

“修订后的《管理办法》将促进民间投资作为立法目的在总则中予以明确，新增政府和社会资本共担风险作为基本原则，要求必须以公开竞争方式选择特许经营者，杜绝以单一来源采购、直接委托等方式规避竞争。专设鼓励民营企业参与特许经营条款，不同所有制企业融资同等待遇等金融支持措施，加大对民营企业支持力度。”国家发展改革委法规司负责人对记者表示。

“可以预期，修订后的《管理办法》，将推动特许经营模式全面回归，为确保PPP项目规范发展、阳光运行奠定制度基础，对规范实施PPP新机制、强化新政策执行效力意义重大。”吴有红说。

E20研究院执行院长薛涛表示，修订后的《管理办法》有利于以更高质量的市场机制、更高水平的特许经营管理来激发经营主体的新动能，为PPP新阶段的健康发展奠定坚实的基础。