三份重磅报告, 透露政府债务管理新动向

中国对70多万亿政府债务管理有了新部署。

近期，中国人大网公布三份重磅报告，分别是《国务院关于2023年度政府债务管理情况的报告》（下称《债务管理报告》）、全国人大财经委和预工委的《关于2023年度政府债务管理情况的监督调研报告》（下称《债务调研报告》）和《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》（下称《预算执行报告》），对下一步政府债务管理工作有了全面部署及建言，重在统筹地方政府债务风险化解和稳定发展，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制。

债务管理新部署

为了强化人大对政府债务监督，在近日召开的第十四届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上，全国人大常委会首次听取和审议上述《债务管理报告》，该报告对下一步政府债务管理工作做了全面部署。

为了配合上述人大听取政府债务报告工作，全国人大财经委和预工委调研20个省份等，形成了《债务调研报告》。这份报告指出当前政府债务管理主要困难和问题，并给出相应建议。

而此次全国人大常委会审议的《预算执行报告》，部署的下一步财政六大重点工作之一，正是防范化解地方政府债务风险。

上述三份重磅报告对政府债务管理作了最新最全面部署，有哪些新动向？

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，这次《债务管理报告》，一大新动向是强调了科学确定政府债务规模和结构的重要性，提出了逐步优化政府债务结构和品种，加强超长期特别国债管理。发行并使用超长期特别国债对于促进我国经济回升向好、优化供给结构、降低地方债务风险以及丰富金融投资品种等方面都具有积极意义。

财政部数据显示，截至2023年末，全国政府法定债务余额70.77万亿元。其中，国债余额30.03万亿元，地方政府法定债务余额40.74万亿元。

另外，中国在今年及未来几年将发行超长期特别国债，专项用于支持国家重大战略和重点领域安全能力建设。其中今年计划发行1万亿元，截至7月末已发行4180亿元。

不同于此前谈及政府债务管理，外界关注点全部聚焦在地方政府债务，此次《债务管理报告》和《债务调研报告》，也对国债下一步工作进行了部署。

比如，《债务管理报告》在部署下一步债务管理工作要求时，提出深化国债管理改革。包括推动落实在中央银行公开市场操作中逐步增加国债买卖，增强国债收益率曲线利率基准作用，促进财政政策和货币政策协调配合等。

“这也是以往较少强调的方面。在促进金融与财政协同配合的策略中，央行购买国债是重要的表现形式。财政部通过发行国债筹集资金，而央行则选择在二级市场上买卖这些国债，这不仅是央行进行流动性管理的重要货币政策工具，更是金融与财政之间紧密协同配合的体现。”罗志恒说。

今年8月份，中国人民银行开展公开市场国债买卖操作，全月净买入债券面值1000亿元。这是央行今年首次开展公开市场国债买卖操作。

政府债务风险主要体现在地方政府债务上，地方债部署备受关注。罗志恒认为，地方债券管理全面性和系统性得到提升。

此次《债务管理报告》提出要加强和完善地方政府债券管理，完善地方政府债务全链条、全流程监管。比如，进一步扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围，适当提高用于项目资本金的规模和比例。

《债务调研报告》提出，健全专项债投资项目科学决策机制，做实优质项目储备，杜绝脱离实际、超出财政承受能力和资金来源不落实的投资行为。加强项目收益融资平衡变化情况动态监测。

《预算执行报告》提出要防范化解地方政府债务风险。比如统筹好风险化解和稳定发展，进一步落实好一揽子化债方案，省负总责、市县尽全力化债，逐步降低债务风险水平。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，从制度安排来看，这是国务院首次向全国人大报告政府债务管理情况，而人大也为此对政府债务进行调研，这都实质上加强了人大对政府债务监督，有利于推动政府债务规范管理，防范风险。

平衡风险与发展

相较于以往单独强调解决地方政府债务问题，此次相关报告则从更全面的政府债务视角去看待或解决相关债务问题。

罗志恒表示，在解决地方债问题上，相关报告在压实地方主体责任的基础上，将国债也纳入从整体政府债务视角去谈，也体现了中央对政府在债务问题上有着更全面、更系统的考虑。特别是近年来，中央提出了优化中央和地方政府债务结构的思路，通过增发国债、发行超长期特别国债等方式，来缓解地方债务风险。

温来成表示，政府债务包括国债和地方债，目前地方债余额明显高于国债，这在主要经济体里是比较少见的，一般政府债务中以中央债务为主。此次相关报告并没有像以往仅报告地方债务情况，而是报告整体政府债务情况，其实也意在处理好中央政府债务和地方债务之间的关系。去年增发1万亿元国债和今年及未来几年发行超长期特别国债，其实就是调整这一关系。

《债务调研报告》建议，加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制。优化中央和地方政府债务结构。

罗志恒表示，中国目前中央政府加杠杆的空间更大，增发国债、发行超长期特别国债可以提高国债在总债务中的占比，优化债务结构。相对于其他类型的债务，国债通常具有更高的信誉和更低的违约风险，因而中央发债相对于地方发债具有更低的成本和更长的周期，这有助于降低整体债务风险。

“过去，一些地方政府通过过度举债来推动经济增长，这增加了债务风险。增发国债、超长期特别国债可以为地方政府腾出财政空间，降低其债务压力。”罗志恒说。

今年以来，不少地方腾出资金用于化解存量债务，以防范债务风险，这也引起市场对地方财政发力的担忧，而统筹好风险化解和稳定发展在今年被中央多次提及。

罗志恒表示，对于当前如何平衡好债务风险化解和稳定发展的关系，这是一个复杂而重要的课题。债务风险化解是确保财政可持续性和经济稳定运行的必要条件，稳定发展则是实现经济高质量发展和民生改善的重要保障。因此，平衡这两者时，需要综合施策、多管齐下。

他认为，在债务风险化解过程中，要注重保持适度的财政刺激力度，避免过度紧缩对经济增长造成负面影响。同时优化债务结构，通过优化债务结构来降低债务成本和提高资金使用效益。例如，可以适度增加长期债务的比重，以匹配长期投资项目的资金需求。另外地方也要加快推动经济转型升级，通过推动经济转型升级和高质量发展来增加综合财力来源，在发展中化解政府债务风险。

9月19日，财政部网站发布了8起地方政府隐性债务问责典型案例的通报，8起违规举债案例中涉及新增隐性债务约116亿元，此举旨在发挥警示教育作用，坚决遏制新增隐性债务。

罗志恒建议，强化地方债监管和问责，建立健全政府债务监管体系，加强对地方政府债务的全链条、全流程监管。同时，严格落实地方政府举债终身问责制和债务问题倒查机制，对新增隐性债务和不实化债等行为进行严厉查处和问责。

《债务调研报告》建议，更好发挥市场化约束机制作用。如进一步推动政府债务信息公开，加强对金融机构监督等。

罗志恒建议，提高政府债务信息的公开性和透明度，增强市场信心和社会监督力度。这有助于降低债务融资成本和提高资金使用效率，也有助于及时发现和纠正债务管理中的问题和风险点。