设计郁斐
2022年12月至今，新版《上海市市容环境卫生管理条例》（以下简称“上海市容条例”）施行一年多了。上海、深圳相继修改设摊相关法规，不再全面禁止设摊。不过，针对乱设摊的执法案件仍然很多。有关数据显示，2023年1-4月，上海市城管执法系统共依法查处乱设摊案件约占五分之一，市民对乱设摊的投诉也较多。
有关摆摊和外摆经营的法规政策的演变是怎样的？如何理解目前的设摊管理的政策及其执行思路？澎湃研究所研究员搜集、整理了相关法规、政策，并采访了上海市绿化和市容管理局（以下简称“上海绿容局”）市容处相关负责人，以上海为例以探求这些问题。
书面法规：从“禁止”到“限制”
现行国家级行政法规《城市市容和环境卫生管理条例》（以下简称“市容条例”）第十四条规定，除非建设等特殊需要，且须取得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，“任何单位和个人都不得在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施”，但该条款并未明确“街道两侧”“公共场地”所指代内容。
在各地地方法规中，“街道两侧”“公共场地”基本被具体操作定义为“门窗外墙线以外的区域”。地方性法规大多在出台时就以此为标准，确立了禁止性规范。如2001年上海首次发布“上海市容条例”，并规定“本市道路两侧和广场周围建筑物、构筑物内的经营者不得超出门窗和外墙设摊经营”。
街道商户店外空间界限平面示意图。制图：吕正音
不过，商户负责管理的区域，可能比它能合法经营的区域更大一些。根据2015年出台的《上海市市容环境卫生责任区管理办法》,经营、管理单位的责任区域明确为其“经营、使用区域外侧至人行道外沿”，遇到拒不改正者可“罚款50至500元”。
在法规中，界定合法经营的空间边界为何是门窗外墙线，而非划定用地使用权属的建筑红线？上海绿容局市容处相关负责人解释说：“市容是环境卫生、园林绿化、道路交通、建筑物立面、市政设施、夜景灯光等各种要素的外在容貌的体现。具体到沿街商户来说，即便商户是在自己的建筑红线内经营，但商家的招牌、橱窗等装饰也会影响到城市的整体风貌；同样，如果商家在门前随意堆物、售卖、设摊，也会对市容造成比较大的影响。这也就要求商家即便在建筑红线内，也要充分履行法律责任和社会义务，不能随意设摊，影响市容。”
2022年7月，新修订的“上海市容条例”出台，调整设摊管理要求，将跨门经营和在公共场所设摊经营、兜售物品的禁止性规范改为限制性规范。如“上海市容条例”第二十一条：“本市道路两侧和广场周围建（构）筑物内的经营者不得擅自超出门窗和外墙经营”。原来的“不得”现改为“不得擅自”。
该修改是自2001年上海有此类法规以来，首次针对店外经营、设摊经营条款所作的调整。参与修订新规的上海市人大常委会法工委主任阎锐曾表示，新规在“禁止范围”上进行了“合理平衡”。
可见，从法规的书面文本上看，条款从禁止性改为限制性，似乎有所放宽。那么设摊管理实践也是如此吗？
设摊管理实践：精细化、品质化、严格化
本世纪初，虽2001年“上海市容条例”对设摊等有“不得超出门窗和外墙”的禁止性规定，但实际管理却未完全按此执行。上海延续了上世纪七十年代至本世纪初“还路于民”同时“恢复道路的交通功能”的设摊治理目标。
上海绿容局市容处相关负责人对澎湃研究所研究员表示：“本世纪初，设摊还处于前清后占的情况，经过管理部门每年开展综合整治，设摊点已经从多年前的4万多个降低到了目前的7000余个。”
2006年，为迎接上海世博会的举办，上海提出《上海市中心城区综合整治乱设摊工作实施方案（2006—2008年）》，将全市划分为严禁区、严控区、控制区，对不同区域的设摊行为采取差异管理措施。2010年世博会期间，主要道路、景观区域乱设摊现象得到明显遏制。
上海世博会闭幕后，上海市“无序设摊”数量大幅反弹。2014年，上海市绿化市容局等七部门共同发布《关于本市进一步加强城市无序设摊综合治理工作的实施意见》，
继续维持大分区的管控理念，并细化了设摊的分类管理规范：“在严禁区禁止设摊，严控区禁设临时销售点（管控点）、有序设置小型修理摊、在控制区设置合规的摊贩临时集中疏导点。”该政策在整治、保障等问题上细化了措施，并提供了设摊严禁区域的名单。经过2014-2017年的“三年整治行动”，该“无序设摊治理”举措逐渐固化。
这一时期，“流动餐车”等组织化设摊开始出现。自2020年底起，为增加商业活力，上海市商务委连续三年实施早餐工程实施方案（2021年、2022年、2023年）。早餐房车可以驶入产业园区、地铁站点、居民区，也被允许在严禁区经营。针对流动餐车的管理，上海商务委还会同绿容局在内的七部门制定《上海流动餐车管理办法（试行）》。
基于2022年新修订的“上海市容条例”，2023年6月《关于进一步规范设摊经营活动的指导意见（试行）》（以下简称“指导意见”）发布，规定各区政府可以“划定一定的设摊开放区”，在疏导点、管控点基础上新增了“特色点”。
对此，上海绿容局市容处相关负责人解释说：“特色点是满足大家对新型消费的一种需求，也是市民呼声较多的，比‘摆地摊’品质更高、水平更高。”
除了强调设摊（外摆）点的“特色”“品质”，有意打造特殊集市/夜市、网红街区，现有的设摊（外摆）管理还明显愈加精细，甚至严苛。据报道，上海的严禁区不得开展设摊（含外摆）经营活动，严控区内仅可设置特色点，控制区内才可设置疏导点、管控点。
从“大分区”到“小分类”，从“区”到“点”，管理的颗粒度、细致程度更高。同时，划定哪些区域，设置什么类型点位，均由各区、街镇决定。据澎湃研究所研究员观察，上海城管执法局的“摊”服务地图上已显示了16个区合法合规的设摊点。上海绿容局市容处相关负责人进一步谈道：“设摊区域由区政府综合考虑市容环境卫生、交通安全、公共安全、消费需求等因素进行设定，纳入目录管理，全市不断完善'一张表，一张图'，持续强化规范管理。”
管理过程还引入了高科技手段。例如，上海嘉定从2023年6月起开始通过数字化手段对店外经营进行“非现场执法”。据报道，其安装的监控设备将“经营物品擅自超出门窗和外墙30厘米的行为”视为违法，“摆放超过30分钟后自动抓拍”，目前已经运用在执法过程中。
可见，在法规文本趋于宽松同时，上海在行政上对于店外经营和摊贩的管理则更加精细、严格，且基本为自上而下管控模式。从政府角度评价这种模式，上海绿容局市容处相关负责人说：“《指导意见》取得了积极效果。第三方测评机构统计，从构成上看，无序设摊持续降低，而特色点比例有所增加。当然，基层政府管理压力也比较大。规范设摊涉及方方面面如环卫、保洁、电力保障、安全服务、物业管理、城管执法、社会治安等，街镇的执法压力和管理成本很大。所以，我们也积极倡导自律自治。”
但在自上而下的行政管理实践中，商户和摊贩的经营权常常处于被动、严格受限状态，是否能及如何“自治”，还需要进一步观察。
通过上述整理、解读可发现，近二十多年以来，上海设摊（含外摆）管理的法规政策从“严立法、宽执行”，逐步走向现今的立法、执行相对一致。但在法规文本趋于宽松同时，行政管理实践更加精细、严格，且基本为自上而下的管控模式。
城市商业设摊和外摆治理，不应仅限于自上而下，对此，可借鉴国外城市相关做法，比如，纽约允许大部分地段商户通过缴纳许可费用加入“户外就餐计划”(DiningOutNYC),在社区同意情况下自发外摆，引入市场方式平衡店外经营需求和供给，多了一些“自下而上”的反馈和“上下互动”的尝试。
