自2014年《国家新型城镇化规划（2014—2020）》印发实施以来，城镇化是现代化的必由之路，是解决“三农”问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，也是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，已成为普遍共识。近日，《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（以下简称《五年行动计划》）的发布，提出经过未来五年努力，“常住人口城镇化率提升至接近70％”，这个指标再次引发热议，是否为此要“赶人进城”成为民众担心的热点，其实这是个巨大的误解。
早在2013年12月12日，习近平总书记在中央城镇化工作会议上的讲话中就明确指出“城镇化受自然条件制约，受资源环境承载能力制约，受经济社会发展水平制约，要因地制宜、合理布局，不要把提高统计意义上的城镇化率作为硬任务，不能靠行政命令层层加码、级级考核，不要急于求成、拔苗助长，更不要去搞大跃进、大干快上、一哄而上”。
这段话深刻揭示了城镇化率这个经济指标是工业化（当下是非农产业化）进程、经济发展、社会变革和政治导向等多重因素共同作用下产生的客观结果。中国的城镇化率在2029年接近70％，或者到2035年基本实现现代化时大体稳定在75％左右的水平，是一种预期性判断，而不是硬任务性目标。
我国是广域人口大国，各区域处于不同的发展阶段，自然禀赋、产业基础和人文地理环境差异较大。2023年，东中西部和东北地区的城镇化率分别为72.6％、71.7％、59.9％、69.3％。近十年分别提升了9.7、13.3、13.8、8.4个百分点。至于最发达的京津冀、长三角、粤港澳大湾区这三个区域重大战略地区，承接着区域经济社会示范引领和辐射带动作用，2023年的城镇化率分别为70.6％、72.8％、87.5％（珠三角九市），远高于全国平均水平。
全国的城镇化率预期指标要配合区域指标才能更好地反映中国城乡关系的结构、经济的发达程度、人口在国土空间和城乡之间的分布和迁移情况，也间接反映人口素质、人力资本水平，城乡要素投入及流动的情况，产业结构演变和生产力发展水平，城镇化进程的区域性规律更应成为差异化制定政策的重要参考性指标。
城镇化通常与更高的收入水平和生产率相联系，这个过程中的基础设施建设、房地产业发展、工业升级和服务业扩张也都能创造大量的投资和消费需求，进而推动经济增长，其所创造的大量非农产业就业机会也可以吸纳农村剩余劳动力实现就业转移，进而带来生活方式、文明素质和社会权益的提升，这就是我们常说的市民化过程。
当高质量的市民化过程不断推进时，一方面，中国的城市化主体功能区的经济实力、经济效益、人口集聚激发的创新动力会进一步提升；另一方面，农业主体功能区和生态主体功能区的人均拥有资源量也会放大，为农业现代化进程和生态保护保育进程提供更为宽裕的人地关系条件和更灵活的政策操作空间。
《五年行动计划》的重点不在于“70％”这个预期性判断，即使这个预期能够达成，也仅涉及5600万人口从乡到城的转移。文件的重点之一是新一轮农业转移人口市民化行动。
依据2023年统计数据，中国有2.97亿农民工。文件列出六项重点任务，实实在在地聚焦这个庞大的已基本实现就业转移的人群，以及其中未实现完整市民化或高质量市民化的问题，我们所预期的城镇化率每提高一个百分点可以拉动万亿级新增投资需求，可以新增千亿级消费需求的前提是市民化的质量，包括更开放的户籍制度、更稳定的城镇就业、更健全的公共服务、更高水平的流入地受教育权利、更大的社会保障覆盖面以及更多元化的新市民和青年人的住房保障体系建设等。
这才是要真抓实干的“硬任务”。实实在在解决近3亿人能进得了城、留得下来、过得更好和最终融入中国现代化进程，实现人的现代化的战略目标。所以各级政府工作的重点不是盯着城镇化率数量指标上百分比的变化，而是切实落实市民化行动中的重点任务。前者是预期性的结果，后者才是有可能实现预期判断所要完成的“硬任务”。
（作者系清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长）
