本文将深入分析美国针对非美国金融机构的制裁新规，探讨中国金融机构当前所面临的制裁风险，并提出具有针对性的应对建议。
作者丨武鑫 刘力瑜
随着俄乌冲突的持续，美国对俄罗斯的制裁措施不断加码，力图通过经济手段对俄罗斯施加压力。其中，对非美国金融机构的涉俄制裁一直是美国政府近年来关注的重点。自2023年12月22日美国发布第14114号行政令以来，非美国金融机构开展涉俄业务的二级制裁风险显著提高。随着美国加强对于向俄罗斯军工基础提供支持的第三国实体的制裁力度，在美国政府官员暗示美国财政部可能对中国金融机构采取制裁措施的背景下，如何应对俄罗斯业务相关制裁风险已经成为所有存在涉俄业务的中国金融机构必须面对的课题。
一、针对非美国金融机构的经济制裁措施
2023年12月22日，美国总统拜登发布第14114号行政令，授权美国财政部对支持俄罗斯军工基础的非美国金融机构进行制裁。根据第14114号行政令的修订，第14024号行政令第11条第(a)项规定，如果美国财政部长经会商后认定非美国金融机构存在以下行为，则美国财政部长有权对其实施制裁措施：（i）为或代表因在俄罗斯技术行业、国防和相关物资行业、建造业、航空业或制造业，或其他被美国财政部长经与美国国务卿会商后认定为支持俄罗斯军工基础的行业（以下合称“俄罗斯军工基础行业”）中运营或曾经运营而被本行政令第1条第(a)(i)项制裁的人士实施或协助任何重大交易；或（ii）实施或协助涉及俄罗斯军工基础的重大交易，或提供涉及俄罗斯军工基础的服务，上述涉及俄罗斯军工基础的交易包括直接或间接向俄罗斯销售、供应或转让美国财政部长经与美国商务部长会商后确定的特定物项（以下简称“俄罗斯关键物项”）。
2024年6月12日，美国财政部扩大了“俄罗斯军工基础”的定义（以下简称“新定义”），将根据第14024号行政令被实施冻结制裁的所有人士纳入“俄罗斯军工基础”的定义范围。根据美国财政部海外资产控制办公室（以下简称“OFAC”）就新定义发布的《OFAC针对支持俄罗斯军工基础制裁授权对非美国金融机构的最新指南》（Updated Guidance for Foreign Financial Institutions on OFAC Sanctions Authorities Targeting Support to Russia’s Military-Industrial Base，以下简称“《指南》”）的解释，“俄罗斯军工基础”包括：
（1）根据第14024号行政令被实施冻结制裁的所有人士；
（2）在俄罗斯军工基础行业经营的任何人士；以及
（3）支持向俄罗斯销售、供应或转让俄罗斯关键物项的交易的人士。
由于目前因涉俄而被列入美国特别指定国民清单（Specially Designated Nationals and Blocked Persons List，以下简称“SDN清单”）的实体中绝大多数被制裁的依据均为第14024号行政令，上述规定将导致非美国金融机构受到二级制裁的风险大幅提升。如果非美国金融机构对涉俄制裁项目下根据第14024号行政令被列入SDN清单的所有实体或个人提供服务，均有可能面临二级制裁措施的风险，而无论上述实体或个人是否从事了支持俄乌战争相关活动或在俄罗斯军工基础行业开展业务。
在《指南》中，OFAC非穷尽式列举了如下可能使非美国金融机构面临制裁风险的活动，包括：
（1）为根据第14024号行政令被实施冻结制裁的任何人士（包括根据第14024号行命令被实施冻结制裁的俄罗斯金融机构）维持账户、转移资金或提供其他金融服务（如款项处理、贸易融资、保险），为被许可交易（主要为农产品、农业设备、药品、医疗设备相关交易或其他通用许可证授权交易）提供服务的情况除外；
（2）为支持俄罗斯军工基础的俄罗斯境内外人士（包括俄罗斯军工基础行业经营者）维持账户、转移资金或提供其他金融服务（如款项处理、贸易融资、保险）；
（3）直接或间接为向俄罗斯进口商或对俄运送俄罗斯关键物项的公司销售、供应或转让俄罗斯关键物项提供便利；
（4）帮助公司或个人逃避美国对俄罗斯军工基础的制裁，包括：
* 提出建立替代或不透明的支付机制；
* 更改或删除付款字段中的客户名称或其他相关信息；
* 混淆付款的真实目的或相关方；
* 以其他方式采取措施隐藏交易的最终目的，以逃避制裁。
二、美国或将中国金融机构作为下一轮制裁的目标
当地时间2024年7月19日至22日，由美国智库阿斯彭战略研究集团主持的阿斯彭安全论坛在美国科罗拉多州举行。7月19日，美国国家安全顾问沙利文（Jake Sullivan）在阿斯彭安全论坛发表讲话时宣称，拜登政府正在准备对“支持俄罗斯”的中国实体实施新的制裁，并暗示某些中国银行可能会成为此轮制裁的目标。
在被问及美国何时会加大制裁力度包括制裁中国金融机构时，沙利文回应，美国已经准备好对包括中国和其他国家在内的特定实体和个人实施制裁。沙利文专门提到拜登去年12月签发行政令以授权美国财政部制裁为俄罗斯相关交易提供便利的银行（包括中国的银行），称该行政令不是摆设，当美国政府发现一家银行属于制裁范围时，就可以对其采取行动。随着时间的推移，美国政府已经将各种工具整合在一起，从而能够对金融机构支持俄罗斯国防工业的行为做出回应，而美国将对这种行为做出回应。
此外，在今年6月12日的涉俄制裁行动中，美国财政部将多家受制裁的俄罗斯金融机构的海外分支机构（包括该等俄罗斯金融机构的中国营业点）列入SDN清单，包括：
* 俄罗斯工业发展银行（Promsvyazbank）在中国北京、吉尔吉斯斯坦比什凯克和印度新德里的营业点；
* 俄罗斯对外经济合作银行（Vnesheconombank）在中国北京和印度孟买的营业点；
* 俄罗斯联邦储蓄银行（Sberbank）在中国北京、印度新德里和孟买的营业点；
* 俄罗斯外贸银行（VTB Bank）在中国北京和上海、印度新德里的营业点；
* 俄罗斯外贸银行资本控股公司（VTB Capital Holdings Closed Joint Stock Company）在中国香港的营业点。
鉴于美国政府暗示可能对中国金融机构采取制裁措施，并且已经将部分受制裁俄罗斯金融机构在中国的营业点明确列入SDN清单，我们认为，国内涉及俄罗斯业务的金融机构应密切关注美国政府近期发布的制裁政策，并尽早采取措施以降低潜在风险。
三、对中国金融机构的应对建议
在日趋复杂的国际局势下，从事涉俄业务的中国金融机构应当重视地缘政治对相关业务带来的影响，密切关注新规则、新动态，对自身业务风险进行重新梳理和评估，及时采取适当的风险缓释措施。具体的应对建议主要包括以下方面：
1.密切关注美国涉俄制裁法规和执法动态，评估是否延续俄罗斯业务
鉴于美国涉俄制裁政策多变且新规出台日益频繁，美国政府还明确表示近期可能对中国金融机构采取制裁措施，中国金融机构应当密切关注相关政策更新和执法动态，判断美国涉俄制裁的未来执法尺度及其可能对现有交易带来的影响，并及时做出相应调整。同时，中国金融机构也应当定期结合中长期商业规划，对俄罗斯业务是否延续进行评估，以防止涉俄业务的存在对长期商业计划带来的负面影响。我们建议涉俄业务占比较大的中国金融机构重视涉俄制裁风险，评估调整或暂停特定涉俄业务的必要性。
2.梳理存量业务，采取适当的风险控制措施
由于美国OFAC在执法实践中拥有较大的自由裁量权，且OFAC对非美国金融机构从事与俄罗斯军工基础相关业务的行为的执法尺度有待进一步明确，在美国逐渐加强对俄制裁执法力度的当下，从事涉俄业务的金融机构将面临比过往业务开展时更高的制裁风险。因此，我们建议中国金融机构结合公司现有业务情况进行全面梳理和评估，依照OFAC等执法机关公布的制裁名单和制裁规定，针对存量交易进行全面检查，确定是否存在潜在违规行为、潜在违规次数，并判断风险敞口。视具体交易的不同情况，采取更换币种或结算方式等风险缓释措施，在必要时与客户沟通暂停办理相关业务，以避免美国制裁风险。
3.强化尽职调查
在开展涉俄业务之前，中国金融机构必须进行审慎全面的尽职调查，以及时发现和规避潜在的合规风险。通常金融机构可以采取的尽职调查措施包括：在开展交易时检索相关主体涉及受制裁名单的情况；对拟开展的交易进行筛查，避免参与任何旨在或企图逃避美国涉俄等制裁措施的交易；了解客户和交易对手的营业范围和主营业务，确认客户和交易对手不属于俄罗斯军工基础行业经营者；利用俄罗斯关键物项清单、公开信息、交易历史等材料识别可能涉及俄罗斯军工基础的可疑交易；针对从事高风险活动或对尽职调查不予回应的客户或交易对手，适当采取账户限制、交易类型限制、关闭交易等风险管控措施等。
4.增加和更新制裁免责条款
由于办理涉俄业务的中国金融机构面临的美国二级制裁风险日益增加，中国金融机构对存量交易或客户采取风险管控措施的可能性也随之提高。为避免潜在的诉讼风险和声誉风险，建议中国金融机构在与客户拟签署的金融服务合同中约定，如客户被认定为SDN清单主体等被制裁主体或受到美国其他制裁，金融机构有权在不承担任何违约责任的前提下单方面采取停止金融服务、解除服务合同等一项或多项管控措施。
5.留存书面记录
由于美国制裁追诉调查时效自2024年4月24日起从五年延长至十年，OFAC预计将发布新规，要求记录保存期限要求从五年延长至十年。为了避免、发现和调查违反（或疑似违反）相关制裁规定或政策的风险行为，并为应对将来可能受美国调查时就金融机构是否采取补救措施等提供证明材料，建议中国金融机构要求客户对具体的关键事实进行书面确认，并将所有交易与尽职调查的书面记录留存十年以上。
6.建立并实施有效的制裁合规体系
面对日益严峻的制裁形势，中国金融机构必须加强合规体系的建设与完善，包括但不限于建立完善的风险评估体系和员工培训计划。一方面，金融机构需要建立一套有效的风险评估和管理机制，对所有业务活动进行定期的风险评估，确保所有业务都符合法律法规的要求，对潜在的制裁合规风险进行早期识别和预防；另一方面，在制定和执行员工培训计划时，金融机构应确保培训覆盖所有相关员工和人员，以及培训内容依据所在岗位需求而定。此外，金融机构还应设立专门的团队来监控和应对风险事件，确保能够迅速响应并采取措施减轻风险带来的影响。
随着国际形势的日益复杂化，对金融机构而言，建立完善的制裁合规体系和进行有效的风险评估已经成为一项不可或缺的核心任务。我们愿意共享我们的专业知识与丰富经验，助力中国金融机构在业务拓展的同时，能够预先识别并规避潜在的合规风险，确保业务的稳健运行。
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